Bør vi bekymre oss for investeringer fra utlandet?

- Mange stater har oppdaget at investeringer fra andre land, kan være skummelt. Plutselig kom det en strøm av investeringer fra utradisjonelle land som Kina, Russland, og golfstatene, og det blir i stadig større grad sett på som en utfordring for sikkerheten. I noen land er jo grensen mellom privat og offentlig ganske så utvisket, sier seniorforsker Morten Skumsrud Andersen (NUPI).

I prosjektet Consequences of Investments for National Security (COINS), som Andersen leder, ser forskerne nærmere på hva konsekvensene av slike investeringer er. Nøkkelspørsmålet er hvordan liberale økonomier kan tiltrekke seg utenlandske investeringer, og samtidig redusere og håndtere risikoen forbundet med slike.

Står en annen stat i siste instans bak en investering, kan det nemlig ligge andre motiver enn bare profitt bak.

- Det er en mulighet å bruke investeringer og oppkjøp som et instrument i internasjonal maktpolitikk – i alt fra å få status og prestisje, til å etablere avhengigheter, utøve politisk press, eller gjennomføre spionasje og sabotasje, forklarer Andersen.

• Se Morten Andersen forklare det viktigste du bør vite om internasjonale investeringer og sikkerhet:

Mange stater jobber nå med å få på plass eller oppdatere lovgivning for å kunne stanse eller endre oppkjøp innen kritiske samfunnssektorer.

- Det har blitt enda mer oppmerksomhet rundt dette i forbindelse med covidpandemien og forsyninger av medisinsk utstyr og vaksiner som vi ser at vi er helt avhengig av.

Få positive til investeringer fra Kina og Russland

I en fjor fikk COINS-prosjektet utført en spørreundersøkelse om holdninger til slike investeringer fra utlandet blant nordmenn. Svarene viste at bare 18 prosent var positive eller nokså positive til investeringer fra Kina. For Russland var tilsvarende tall 15 prosent.

- Har vi grunn til å være såpass skeptiske, eller overdriver vi faren?

- Investeringer fra land vi ikke kan ha et sikkerhetssamarbeid med, kan være en risiko. Hvis investeringene skjer i kritiske sektorer, eller investeringstrykket blir veldig stort, kan det gjøre oss avhengige av utenlandske aktører eller stater for at samfunnet skal gå rundt. Så det er grunn til å være oppmerksom, men det er også viktig at vi ikke tegner et fiendebilde av enkelte land, og at vi har klare og forutsigbare regler, forklarer Andersen.

Når utenlandske investeringer påvirker lands politikk

Sikkerhetsproblemer for land skapes ofte nok av investeringer, forklarer Andersen, og nevner debattene rundt Huawei og utbyggingen av 5G-infrastruktur, samt gassrørledninger fra Russland til Europa som kan skrus av og på, som eksempler.

- Men når det gjelder konkrete enkelttilfeller av politisk press, avhengigheter, spionasje, sabotasje, og så videre, er nok dette saker vi sjelden får høre så mye om i offentligheten, sier NUPI-forskeren.

Han trekker imidlertid frem et eksempel på hvordan utenlandske investeringer kan føre til avhengighet og politisk press:

- I 2016 kjøpte et kinesisk firma hele havnen i Pireus i Hellas – en av Europas viktigste havner. Året etter blokkerte Hellas en uttalelse fra EU i FN, som ville ha kritisert Kina i menneskerettighetsspørsmål. Dette ble direkte koblet til det Kinesiske oppkjøpet av Pireus - en investering som forsynte Hellas med penger de trengte i en økonomisk krise. Så Kinas investering påvirket her Hellas’ politikk, og dermed EUs politikk, og påvirket i sin tur beslutninger i FN.

Hva er nasjonale sikkerhetsinteresser?

Selv om investeringer fra Kina og Russland ofte skaper medieoverskrifter her til lands, er det ikke så massivt som man kan få inntrykk av, ifølge NUPI-forskeren. I COINS jobber økonomer med å kartlegge omfanget.

Les mer i disse NUPI-rapportene:

• Veier til informasjon om utenlandsk eierskap i Norge: kilder og metoder
• Utenlandsk eierskap i eiendom i Norge: informasjonskilder og mulige oversikter
• Mekanismer for screening av utenlandske investeringer. Oversikt over et utvalg land

- Fortsatt kommer de fleste utenlandsinvesteringene til Norge fra land som USA, Sverige, Sveits, og Storbritannia. Relativt sett har investeringer fra Kina økt. Men som kollegaer har rapportert om, er det ikke helt lett å få oversikten. Et detaljert totalbilde over utenlandsk eierskap, som også kan omfatte eiendom, mangler vi - foreløpig.

En av utfordringene ved å kontrollere utenlandske investeringer som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko, er å definere hva en slik risiko er.

- Hva er nasjonale sikkerhetsinteresser? Det er ikke selvsagt. Og hvis dette ikke er klart og tydelig definert, er det fristende å bruke sikkerhetsargumenter som et påskudd for andre innenrikspolitiske formål, sier Andersen. 

Mer proteksjonisme

Et eksempel på slike formål, er proteksjonistisk politikk, som verden har sett mer av de siste årene, med kanskje Donald Trumps USA som den mest omtalte representanten.

- Proteksjonisme ser vi nok av eksempler på internasjonalt, særlig siden økonomisk nasjonalisme og anti-globalisering øker, sier Andersen.

Også i Norge kommer temaet stadig vekk på banen.

- Her er det nok en del både i befolkningen og på Stortinget som er skeptiske til investeringer fordi man er bekymret for at utlendinger skal kontrollere dyrkbar mark, skog og jordbruk, true norsk industri og arbeidsplasser, og så videre. Det er legitimt nok, men bør holdes adskilt fra diskusjoner om sikkerhetsloven og investeringskontroll, fordi sikkerhetsbegrepet da blir alt for bredt og omfattende. Det vil ha både praktiske og normative konsekvenser, apropos fiendebilder.

Uklar ansvarsfordeling i Norge

Selv om Norge har fått en ny og god sikkerhetslov, er jobben fortsatt ikke fullført når det kommer til sikkerhetsaspektet ved internasjonale investeringer, forklarer Andersen. Han illustrerer ved å trekke frem Bergen Engines-saken fra tidligere i år, en motorfabrikk som eies av Rolls-Royce. I vår stanset norske myndigheter kjøpet, som ville gjort TMH International til eier. To av de største eierne er russiske oligarker som antas å ha nære forbindelser til Kreml og president Vladimir Putin, skrev E24 den gang.

- Det som gjenstår, er å bygge ut alle tingene rundt den, som gjør at kontrollmekanismene våre fungerer i praksis. Saken med Bergen Engines viste at det mangler en tydelig og forutsigbar struktur. Ansvarsfordelingen og prosessen er uklar, mildt sagt. Det er viktig å knesette dette raskt - for sikkerheten vår, men også for potensielle investorer som trenger å vite klart og tydelig hva de skal gjøre før de investerer. Ingen vil ta kostanden ved å risikere å bli blokkert. I COINS-prosjektet har vi jurister som ser på disse utfordringene.

- Ville blitt ansett som økonomisk krigserklæring

Men må vi ha investeringer fra land som Kina og Russland i Norge og Kina i det hele tatt, vil noen kanskje spørre seg.

Konsekvensen av å stenge for disse, ville blitt alvorlige, forklarer NUPI-forskeren.

- Da måtte alle investeringer fra Kina og Russland defineres som en faktisk sikkerhetsrisiko bare fordi de kommer fra Kina og Russland, sier Andersen, og utdyper:

-  For det første, hadde Norge da heller ikke fått lov til å investere noen ting i Kina eller Russland. Det hadde vært ganske krise. Vi hadde også kunnet gå glipp av mange investeringer vi ønsker, som kan være bra for Norge. Også ville det bli sett på som en økonomisk krigserklæring uten sidestykke mot selve landene Kina og Russland – det er ikke det vi vil. Det er heller det stikk motsatte: ha klare regler gjør at investeringskontroller nettopp ikke sees på som et stikk til enkeltstater.

Avslutningsvis trekker han igjen frem Bergen Engines-saken som eksempel:

- Det at saken ikke ble avgjort «på kammerset» i forkant i henhold til en satt prosedyre, men at det Russiske selskapet ble blokkert i all offentlighet, er ikke slik screeningmekanismer skal fungere. Det kan føre til spenninger mellom land. Det vi skal demme opp for er risikable investeringer, ikke andre land per se. Der har man andre virkemidler.