Ad hoc-koalisjoner skal løse stadig flere kriser

Norge er et lite land i en stor verden, gjentar politikerne. Vi er avhengige av en regelstyrt internasjonal orden med forpliktende multilateralt samarbeid. Deltakelse i internasjonale organisasjoner er avgjørende for å ivareta Norges grunnleggende internasjonale interesser, heter det.

Men hva gjør vi når krisene oppstår?

– Norge sier hele tiden at vi må forsvare og styrke en internasjonal rettsorden og multilateralt samarbeid, men når vi skal løse et stort problem som haster, finner vi veldig ofte ut at vi skal løse problemene med verktøy som kan settes opp på kort varsel og er mer fleksible, forteller NUPI-forsker John Karlsrud.

Han er prosjektleder for forskningsprosjektet Ad hoc crisis response and international organisations (ADHOCISM), og nettopp ad hoc-koalisjoner (AHC-er) er stadig oftere det foretrukne verktøyet for kriserespons:

I kampen mot pandemien annonserte Norge i 2020 at de ville støtte Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI) med 2,2 milliarder dollar og vaksinealliansen Gavi med 1 milliard dollar. Støtten til Verdens helseorganisasjon, derimot, var ikke helt i milliardklassen. I samme periode annonserte Norge at de ville støtte WHO med kun 5 millioner dollar.

Selv om Norge i flere år har bidratt med betydelige beløp for at Den afrikanske union skal bygge opp den fredsbevarende styrken African Standby Force, støtter vi ad hoc-koalisjonen Group of Five Sahel (G5 Sahel) for å bekjempe terrorisme i Mali.

Hvorfor foretrekkes ad hoc-koalisjoner? Og hva er baksiden av medaljen? Det kommer vi tilbake til, men først ...

Hva er egentlig ad hoc-koalisjoner?

Multilaterale organisasjoner som eksisterer over tid, er blitt nøye studert og kategorisert etter for eksempel formelle regler, type medlemmer, oppgaver og prestasjoner. Disse karakteristikkene er derimot lite nyttige for å forstå og sammenligne ad hoc-koalisjoner.

Selv om ad hoc-koalisjoner er blitt et stadig vanligere verktøy i den internasjonale verktøykassa, har de vært lite studert, blant annet fordi de ofte har vært kortvarige og uformelle, og at det ikke har vært noen felles forståelse for hva som kjennetegner en ad hoc-koalisjon.  

Det ønsker ADHOCISM-forskerne å gjøre noe med. I en fersk artikkel i anerkjente International Affairs, definerer de ad hoc-koalisjoner ut fra tre kjennetegn:

• De dannes på kort varsel.
• De opprettes for en spesifikk oppgave.
• De er ment å være midlertidige.

En ad hoc-koalisjon (AHC) oppstår altså når en løs gruppe av stater og/eller andre aktører går sammen for å løse en bestemt utfordring. Ad hoc-koalisjoner har et oppgavespesifikt mandat, de er etablert på kort varsel og for et gitt tidsrom.

Ad hoc-koalisjoner er ikke noe nytt fenomen, men opprettelsene av dem tiltok kraftig gjennom 90-tallet, med et foreløpig toppunkt i årene etter terrorangrepet 11. september 2001. AHC-er benyttes i størst grad i Afrika, og i minst grad i Nord- og Sør-Amerika.

Hvorfor foretrekkes ad hoc-koalisjoner?

Mange ville nok forventet at etablerte internasjonale organisasjoner skulle spilt en sentral rolle i å løse internasjonale kriser. Hvorfor foretrekker stater heller å opprette stadig nye ad hoc-koalisjoner?

– Det internasjonale systemet føles tungrodd, så stater med felles interesser søker sammen i mindre og mer håndterlige fora. Det er lettere å få til noe når statene har reell selvinteresse og mer kontroll, forteller Karlsrud, og legger til:

– Ad hoc-koalisjoner er dessuten mye mer fleksible, de slipper å forholde seg til konsensuskravene og byråkratiet i de internasjonale organisasjonene. Så stater og donorer kan lettere styre ad hoc-koalisjonene. De er mindre formelle, og kan dermed gå mer under radaren.

Hvordan tjener det Norge, et lite land i en stor verden, hvis vi undergraver de store universelle og inkluderende organisasjonene?

– At vi løser saker på utsiden av internasjonale rammeverk, svekker nok småstaters makt over tid. Jeg er redd vi skyter oss selv i foten, sier Karlsrud.

Mindre innsyn og kontroll

Ad hoc-koalisjoner opprettes i hele spekteret av kriseresponser, som epidemier, sult- eller naturkatastrofer, men de er kommet særlig til syne innen freds- og sikkerhetsoperasjoner. Her kreves ofte rask handling, noe som kan være vrient å kombinere med de internasjonale organisasjonenes trege byråkrati. Dermed kan det se ut som tiden for FNs store freds- og sikkerhetsoperasjoner er forbi.

– Pessimisten i meg sier at om 10-15 år vil FNs rolle her vil være små støtteoperasjoner, som logistikk og penger, til AHC-operasjoner, sier Karlsrud.

– Hva er problemet med det?

– Verdens felles institusjoner mister kontroll over, og innsikt i, hvordan operasjonene skjer.  Med mindre kontroll kan AHC-ene gå hardere frem. Landene som deltar i norskstøttede G5 Sahel har drept flere sivile enn terroristene de kjemper imot. Er de da mer effektive? Eller skaper de like mange nye terrorister?