• Hvilke felles utfordringer står landene i Norden overfor?
• Hvilke utenrikspolitiske saker er de nordiske landene opptatt av?
• Hva er de forskjellige nordiske landenes internasjonale varemerke?
• Hvorfor har de nordiske landene vært opptatt av å styrke det utenrikspolitiske samarbeidet seg imellom?

Selv om Norge og våre naboer i Norden – Danmark, Finland, Island og Sverige – ligger i det som lenge har vært en fredelig del av verden, påvirker de store endringene i verdenspolitikken også oss i Norden.

USA har i to år hatt en president som aktivt utfordrer de etablerte spillereglene for internasjonalt samarbeid. Tilliten mellom Russland og Vesten er på et bunnivå, og rivaliseringen mellom USA og Kina tiltar i styrke. Samtidig knirker det i EU-samarbeidet, etterkrigstidens kanskje viktigste institusjonelle bidrag til et fredelig Europa. Selv om  EU-institusjonene/ EU-organene -landene har stått overraskende samlet gjennom forhandlingene om Storbritannias EU-utmeldelse, såkalt «brexit», er det sannsynlig at andre utfordringer fremover vil virke mer splittende:

• Økonomiske problemer i enkelte medlemsland (som Italia og Hellas)
• Uenighet om hvordan store flyktningstrømmer fra urolige områder i sør skal håndteres.
• Høyrepopulistiske partier, mange av dem kritiske til innvandring og til ytterligere europeisk  Integrasjon , har gjort det godt i nasjonale valg over hele Europa de siste årene. Flere av disse partiene utfordrer ideen om «en liberal orden» og «et vestlig verdifellesskap» fra innsiden.

Disse problemstillingene former også de nordiske landenes utenrikspolitikk. I et forskningsprosjekt som vi på NUPI har ledet de siste årene, har vi sammen med kollegaer fra Danmark, Finland, Island og Sverige undersøkt hvordan de nordiske landene tilpasser sin utenrikspolitikk til et internasjonalt landskap i rask endring. Hva er likt, og hva er forskjellig? Hvilke muligheter og begrensninger finnes det for mer samarbeid?

• Les: Demokrati under press
• Les også: En verden i mistillit

Nordisk utenrikspolitikk

Om vi sammenligner hvordan regjeringene i de nordiske landene snakker om utenrikspolitikk, så er det åpenbart mange likheter. Den geografiske beliggenheten i Europas nordlige utkant, med Russland som nabo i øst og omgitt av store havområder, gjør at alle landene er særlig oppmerksomme på utvikling «i nabolaget» som kan skape økt usikkerhet.

De siste 70 årene har forholdet mellom stater i stor grad vært styrt av felles regler, ikke minst i internasjonale og regionale organisasjoner som  FN - De forente nasjoner , NATO og  EU-institusjonene/ EU-organene . De fleste av disse organisasjonene vokste frem etter andre verdenskrig ut fra et ønske om å unngå krig. Målet var felles økonomisk gevinst og bedret sikkerhet. Samarbeidet har vært til fordel for små land som de nordiske fordi det har gitt stabilitet og forutsigbarhet.

Alle de nordiske landene er derfor opptatt av å bevare internasjonale regler og styrke internasjonalt samarbeid. For alle landene har det også vært viktig å støtte opp om  Demokrati og godt styresett i land verden over. Det at de er så opptatt av dette, er også en av grunnene til at de nordiske landene, sett fra Kina, USA og Russland, nok ser veldig like ut. De nordiske land oppfattes generelt av andre land som flinke verdensborgere: De følger reglene for samarbeid og er opptatt av at andre skal gjøre det samme.

Litt ulike utgangspunkt

Samtidig er det også noen viktige forskjeller mellom de nordiske landene, som kan gi seg utslag i utenrikspolitikken. En forskjell som gjerne trekkes fram, er at de har ulik tilknytning til NATO og EU. Danmark, Island og Norge er medlemmer av NATO, hvor medlemslandene forplikter å hjelpe hverandre dersom et av dem blir angrepet i krig. Finland og Sverige har så langt valgt å stå utenfor NATO, mest på grunn av nærheten til Russland. De siste årene har imidlertid også Finland og Sverige ønsket å samarbeide mer med NATO, selv om de fortsatt ikke er medlemmer. Tilsvarende har Danmark vært EU-medlem siden 1973, og Sverige og Finland siden 1995. Norge har blitt værende utenfor etter to folkeavstemninger (i 1972 og 1994) hvor flertallet stemte nei. Island søkte om medlemskap for første gang i 2009, men søknaden har siden blitt lagt på vent og den islandske regjeringen vurderer nå om den skal trekke den helt. Både Norge og Island samarbeider likevel tett med EU, fremfor alt gjennom  EØS - Det europeiske økonomiske samarbeidsområde  fra 1994, som innlemmer dem i EUs  Indre marked .

På den internasjonale arena har de nordiske landene til dels utviklet sine særpregede «varemerker». Danmark er kjent som «superatlantisisten» og er det eneste nordiske landet som er medlem i både EU og NATO. Danmark bidrar villig til NATOs militære operasjoner i verden, men har vært mer skeptisk til de mer  Overnasjonal - mellomstatlig delene av EU-samarbeidet. Danmark har derfor egne forbehold fra samarbeidet om justis-, sikkerhets- og forsvarspolitikk i EU, og har heller ikke  Euro som valuta, det såkalte eurosamarbeidet.

Sveriges varemerke har lenge vært «den moralske supermakten» med en feministisk utenrikspolitikk som handler om at alle deler av utenrikspolitikken skal jobbe for å styrke kvinner og jenters rettigheter og muligheter i verden. EU er i dag den viktigste plattformen for svensk utenrikspolitikk, men i likhet med Danmark har heller ikke svenskene euro som valuta. Sveriges tidligere nøytralitetspolitikk er erstattet med solidaritetspolitikk: Sverige vil ikke forholde seg passivt dersom en katastrofe eller et angrep skulle ramme et annet EU-land eller et nordisk land. Partnerskap med NATO og sterke forsvarspolitiske bånd til USA er en viktig del av denne kursendringen i svensk forsvarspolitikk.

Norges nisje har lenge vært rollen som «internasjonal fredsmegler». Norge kombinerer en sterk kopling til NATO med «aktivt utenforskap» i EU. USA er den viktigste enkeltallierte, og forholdet til Russland har i hovedsak gått langs to spor: I Nord-Norge har stikkordene vært dialog og godt naboskap, men gjennom NATO har Norge støttet opp om en tøff linje, blant annet gjennom sanksjoner.

Finland har lagt seg på en pragmatisk linje i utenrikspolitikken. EU er den viktigste arenaen, samtidig som finske regjeringer har forsøkt å balansere målet om godt naboskap med Russland med det å ha sterke bånd til USA og tett samarbeid med NATO.

Island har reist seg etter å ha blitt rammet av en betydelig økonomisk krise for ti år siden, og er nå i ferd med å bygge opp en ny nisje som en «arktisk småstat». Forholdet til USA, NATO og EU, gjennom EØS, forblir de viktigste i islandsk utenrikspolitikk.

Hva kan de nordiske landene samarbeide om?

Fordi de nordiske landene i utgangspunktet er nokså like og deler mange av de samme synspunktene i utenrikspolitikken, snakkes det ofte om nordisk samarbeid.

Et eksempel handler om den nordiske samfunnsmodellen som en egen, felles merkevare. De nordiske landene er ofte å finne på toppen av kåringer som måler levestandard, vilkår for ytrings- og pressefrihet og likestilling, deltakelse i valg og tillit til myndighetene. Norden er «den neste supermodellen», fastslo tidsskriftet The Economist i 2013, og mente at den nordiske samfunnsmodellen er et ideal for mange land. Det at andre oppfatter Norden som en stabil og vellykket region med velfungerende politiske systemer, kan bidra til å gi Norden og de enkelte landene internasjonal godvilje, og gjøre dem attraktive som reisemål og samarbeidspartnere.

Et annet eksempel handler om hvordan de nordiske land samarbeider med hverandre, innenfor Norden. De nordiske landene har nemlig lang – mange vil si unik – erfaring med å leve fredelig side om side, både med hverandre og – for Finland og Norges del – med nabolandet Russland. Mange mener at nordiske erfaringer kan være til inspirasjon for andre regioner i Europa, for eksempel på Balkan.

Et tredje eksempel handler om praktisk, diplomatisk samarbeid. De senere årene har også nordisk samarbeid i diplomatiet blitt populært, for eksempel samordning og -lokalisering av nordiske ambassader. Også samarbeid innenfor internasjonale institusjoner, og da spesielt FN og Verdensbanken, er noe det snakkes mye om. I FN-systemet har de nordiske landene ofte utvekslet synspunkter og forsøkt å samordne posisjoner. I Verdensbanken har de nordiske landene, sammen med Baltikum, en felles stedlig representant. Tross ulike tilknytninger til EU og NATO har landene også løpende dialog om arbeidet i disse to organisasjonene.

• Les også: Kan EU erstatte NATO?

Også i relasjoner med enkeltland – hvor de nordiske har felles interesser og syn, eller hvor konkurransen om å få oppmerksomhet er stor – kan det være fordeler ved å samarbeide. Hver for seg er de nordiske landene relativt små, men sammen er de på størrelse med en  Stormakt – enten man måler ut fra befolkning, utstrekning eller ressurser. I 2016 var for eksempel de nordiske regjeringssjefene gjester hos USAs president Barack Obama i Det hvite hus. Obama snakket varmt om de nordiske landene som gruppe, og fremhevet at de bidrar utover hva man kunne forvente, tatt i betraktning at de er relativt små. «De bokser over sin vektklasse», fastlo Obama.

Hva er utfordringene for samarbeid?

Analysene i forskningsprosjektet NUPI har ledet, viser at de fleste politikere i Norden er positive til og ønsker mer nordisk samarbeid på den internasjonale arena. Befolkningen i alle de nordiske landene har også høy grad av tillit til egne myndigheter, og det er også stor grad av tillit mellom landenes regjeringer.

Men hvis vi beveger oss litt under den harmoniske overflaten, finner vi nyanser – noen ganger også uenighet – mellom landene. De nordiske landene bruker hverandre ofte som inspirasjon og eksempler til etterfølgelse, men i opphetede hjemlige debatter kan de også bli brukt som eksempler på omstendigheter man ikke ønsker. Norges tidligere justisminister Sylvi Listhaugs bruk av begrepet «svenske tilstander», som synonym for feilslått integrering av innvandrere, er et nylig eksempel.

Videre kan visjoner om forsterket samarbeid støte på praktiske utfordringer når de skal konkretiseres. For eksempel vil ulik nasjonal lovgivning kunne komplisere ambisjoner om veldig integrerte felles ambassader.

De nordiske landene vil også i noen saker og sammenhenger kunne ha interesse i å bygge egne varemerker på den internasjonale arena, i tillegg til eller istedenfor det fellesnordiske. De nordiske landene snakker noen ganger om hverandre som «brødrefolk», men søsken kan som kjent også konkurrere og være uenige. Det at for eksempel dansk og svensk utenrikspolitikk har opplagte ulike profiler utad kan gjøre samarbeid vanskelig.

I tillegg er det ikke opplagt at det i alle sammenhenger er nyttig å fremstå med felles nordisk front. Selv om Obama-besøket fra 2016 er blitt omtalt som en fellesnordisk suksess, så er det foreløpig det eneste eksemplet i sin størrelsesorden. De nordiske regjeringssjefene har hittil valgt å besøke Donald Trump hver for seg.

Mange diplomater forklarer også at for mye samordning av nordiske posisjoner, for eksempel i FN, ikke alltid er positivt. For det første kan de nordiske landene når de står samlet, risikere å fremstå som «litt selvgode», som Sveriges utenriksminister Margot Wallström påpekte da hun deltok på Nordisk råds møte i Oslo høsten 2018. For det andre har de nordiske landene selv vært opptatt av å hindre at det lages faste «blokker» i FN-systemet, som fast stemmer sammen. Da kan det være uheldig om nordiske landene selv fremstår veldig strategiske og koordinerte i sin stemmegivning.

Fortsetter som før

Alle de nordiske landene uttrykker nå bekymring for raske endringer i verdenspolitikken – endringer som potensielt kan utfordre den internasjonale verdensordenen som de nordiske landene selv er avhengige av. Men selv om regjeringene snakker mye om endring – for eksempel knyttet til russisk politikk under Putin  og USAs politikk under Trump – så er det foreløpig ikke veldig store endringer verken i hvordan de bruker ressursene sine eller i hva de gjør på den internasjonale arena.

En lignende observasjon kan vi gjøre oss hva gjelder samarbeidet de nordiske landene imellom: Selv om de nordiske regjeringene sier at de ønsker å samarbeide mer i utenrikspolitikken, og gjerne snakker om hvor mye det har felles, så gjenstår det fortsatt å omsette disse ønskene til handling. Det er viktig å snakke varmt om nordisk samarbeid, men det har vist seg vanskeligere å finne konkrete saker hvor man faktisk er villig til å etablere felles politikk. Det betyr at nordisk samarbeid på den internasjonale arena fortsetter omtrent i samme omfang som før, til tross for at usikkerheten i verdenspolitikken har økt betydningen av slikt samarbeid.