• Hvorfor trenger NATO et nytt strategisk konsept (mål og midler)?
• Hvilke problemstillinger står sentralt i diskusjonen rundt NATOs framtid?
• Hva betyr dette for Norge som NATO-land?

Endret bakteppe

Verden og internasjonal sikkerhetspolitikk har endret seg vesentlig siden NATOs forrige strategiske konsept ble vedtatt i 1999. Den gangen pågikk Kosovo-krigen fortsatt, og NATO hadde nettopp gjennomført sin første utvidelse mot øst. Siden har en rekke begivenheter og omveltninger utfordret og formet det internasjonale sikkerhetspolitiske landskapet som NATO opererer i.

Talende eksempler er 11. september 2001, Bush-administrasjonens lansering av kampen mot røverstater og «ondskapens akse», «krigen mot terror» og invasjonene i Afghanistan og Irak, terrorbombene mot Madrid og London, bråket rundt Muhammed-tegningene, krigen mellom Russland og Georgia, den internasjonale finanskrisen, EUs gradvise framvekst som global sikkerhetsaktør og en framvoksende multipolar verdensorden.

Ni nye medlemsland og en rekke nye statsledere er dessuten kommet til siden NATOs forrige strategiske konsept ble lansert. Tre generalsekretærer fra det «gamle Europa» har dessuten rukket å etterfølge Javier Solana som generalsekretær i NATO – en refleks av maktforholdene internt i alliansen.

Det nye strategiske konseptet illustrerer at NATO har beveget seg inn i en tid hvor de sikkerhetspolitiske utfordringene er vagere og mer uforutsigbare enn under den kalde krigen. Både konseptet og diskusjonene i forkant preges da også av grunnleggende, eksistensielle diskusjoner om hva slags rolle NATO bør spille i internasjonal sikkerhetspolitikk i årene som kommer. Et sett med overordnede spørsmål har pekt seg ut:

• Hvilke oppgaver skal NATO ha?
• I hvilke områder skal alliansen operere?
• Hvordan skal NATO-landene samarbeide internt og med andre?

På det siste punktet handler det både om hvordan relasjoner bygges, om samarbeidet mellom NATO-landene og om hvordan NATO forholder seg til andre viktige aktører som Russland og EU.

Nye retter på NATO-menyen

Hvilke oppgaver skal så NATO beskjeftige seg med i tiden som kommer? Selve grunnlaget for hvorfor NATO ble dannet i 1949 er nedfelt i Atlanterhavspaktens artikkel 5. I denne forplikter medlemslandene seg til å ta kollektivt ansvar for hverandres territorielle sikkerhet. Et angrep på et NATO-land skal betraktes som et angrep mot alle.

I de seksti årene som har gått siden 1949, har NATO gjennom flere omganger stått overfor nye utfordringer, nye oppgaver og nye medlemsland. Krigene på Balkan sto sentralt i utformingen av NATOs identitet og rolle tidlig på 1990-tallet. Mottoet «out of area or out of business» ble førende for konseptet som ble vedtatt i 1999. På samme måte vil erfaringene fra NATOs ledelse av ISAF-operasjonen i Afghanistan – NATOs største noensinne – prege alliansens utvikling det neste tiåret.

En prinsipiell motsetning i diskusjonene fram mot det nye konseptet har stått mellom

• de som mener at NATO skal orientere seg mer mot sitt opprinnelige mandat – forsvar av eget territorium, nærområder og forberedelse av artikkel 5-operasjoner – og
• de som vil satse på at alliansen skal videreføre og videreutvikle sin globale rolle.

Norge har vært blant pådriverlandene for den første posisjonen og gikk i 2008 i bresjen for dette med sitt såkalte nærområdeinitiativ (mer under). Norge fikk støtte blant annet fra flere østeuropeiske land. Særlig Storbritannia og Danmark forsvarte derimot utviklingen av en sterkere global rolle for NATO. I det foreliggende strategiske konseptet tas ingen prinsipiell avgjørelse i dette spørsmålet – begge områdene framheves som viktige deler av NATOs virksomhet.

Det blir blant annet vist til at internasjonale trusler og utfordringer har en global karakter og at NATO-landene best kan møte disse globale utfordringene ved å gripe inn der hvor konflikter oppstår, før de når alliansens medlemsland. At konseptet understreker betydningen av artikkel 5, er derimot nytt siden 1999. Understrekningen kan forstås som en viss reorientering i retning NATOs territorium og utfordringer i alliansens nære omgivelser. 

Samtidig utvider det nye konseptet det tradisjonelle, militære sikkerhetsbegrepet som lå til grunn i den opprinnelige Atlanterhavspakten. Der NATO under den kalde krigen fokuserte på territorielt, militært forsvar av medlemslandene, handler det framtidige NATO i stadig større grad om å håndtere et utvidet sett av utfordringer. I dette mangedimensjonale sikkerhetsbildet vies «cyberangrep» og energisikkerhet mye plass i det nye konseptet. Mer uklart er det hva slags kapabiliteter ( virkemidler) NATO rår over i bekjempelsen av denne typen bredere trusler.

En rapport (Albright) fra mai 2010, som ga viktige innspill til prosessen med å revidere konseptet, fastslo at NATO ikke nødvendigvis skal løse alle typer av oppgaver. I tillegg til nye sikkerhetsutfordringer pekes det på «hybrid threats» − sammensatte trusler, med opprørsbekjempelse i Afghanistan som et eksempel.

Toppmøtet ble også enige om å etablere et rakettskjold som skal forsvare hele Europa mot rakettangrep. Iran og Nord-Korea nevnes ikke i dokumentet, men utgjør sannsynligvis de mest aktuelle truslene i denne sammenhengen. USAs tidligere planer om et rakettforsvar blir en del av dette, og Russland er også invitert til å delta i prosjektet. Selve utformingen av rakettskjoldet vil ta til neste år og antas å bli både kostbart og teknisk utfordrende.

Økt fragmentering − nye konstellasjoner

NATO kan i teorien tilby å løse alle oppgaver som står på menyen. De faktiske menyvalgene styres likevel av den konkrete utfordringen som foreligger og hvorvidt hele eller bare deler av NATO ønsker å bidra. Dersom alliansens framtidige oppdrag og kjerneoppgaver i større grad blir et resultat av enkeltlands pragmatiske vurdering av hver enkelt krisesituasjon enn av kollektivt fastlagte prinsipper, vil NATO kunne bevege seg i retning en organisasjon som fungerer etter à la carte-prinsippet. Det vil si at medlemslandene ut fra geografisk plassering, egne interesser eller annet selv velger hvilke operasjoner de vil delta i og på hvilken måte de vil delta. Dette er et annet hovedtema for det framtidige NATO.

NATO har siden 1949 gått fra 12 til 28 medlemsland, noe som naturlig nok har skapt utfordringer i en allianse hvor beslutninger fattes etter konsensusprinsippet (alle må ha sluttet seg til et vedtak). Etter hvert som NATO har blitt større og oppgavene mer komplekse har uformelle gruppedannelser innad blitt mer vanlige. Noen av disse grupperingene er faste, mens andre har et mer pragmatisk utgangspunkt og dannes fra sak til sak.

Et godt eksempel på førstnevnte er «atlantistene», som historisk vil si medlemsland som ligger mot Atlanterhavet og har sterke bånd til USA – Storbritannia, Danmark, Norge, Nederland og Canada. I senere år har også nyere medlemsland, blant dem Polen, plassert seg innenfor denne gruppen. Andre eksempler på slike seiglivete grupperinger er «Core Europe» (blant annet Frankrike og Tyskland) og «Club Med» (Hellas, Portugal, Spania og Italia).

Bilaterale (tosidige) relasjoner blant NATO-land forblir viktige. USA og Storbritannia er én slik toneangivende duo innenfor NATO, basert på et langvarig og nært bilateralt forsvars-, sikkerhets- og etterretningssamarbeid. Også flere av de andre NATO-landene, særlig innenfor atlantistgrupperingen, har søkt å opprettholde sterke bilaterale bånd til USA. Norge er blant dem. Polen leder an blant de nye medlemslandene.

Mye spenning har knyttet seg til Frankrikes gjeninntreden (reintegrering) i NATOs militære strukturer fra og med 2009. Landet trakk seg ut i 1966 for å bygge opp nasjonale forsvarsstrukturer og som protest mot USAs dominans i NATO. Frankrikes deltakelse i den militære delen av NATO-samarbeidet kan bidra til å gjøre de bilaterale konstellasjonene Tyskland–Frankrike og Frankrike–Storbritannia (som er velkjent fra EU-sammenheng) mer gjeldende også innenfor NATO.

Tyskland–Frankrike omtales ofte som selve «motoren» i den europeiske integrasjonsprosessen. Duoen Frankrike–Storbritannia har noe mer overraskende gått i kompaniskap i utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitiske strukturer. De har sågar nylig undertegnet en viktig avtale om et tettere bilateralt forsvarspolitisk samarbeid.

Aktører litt innenfor, litt utenfor NATO

En annen spenning i NATO knytter seg til aktører som veksler mellom å befinne seg delvis innenfor og delvis utenfor NATOs rammer. EU og USA er begge eksempler på aktører som opererer litt innenfor, litt utenfor.

21 land er medlemmer i både NATO og EU, men de to organisasjonene har så langt hatt store samarbeidsutfordringer. Det er først og fremst den langvarige gresk-tyrkiske konflikten over Kypros som har skapt utfordringer for forholdet mellom EU og NATO. NATO-medlemmet Tyrkia anerkjenner ikke Kypros, som er medlem i EU, men ikke i NATO. Før toppmøtet var det forsiktig optimisme omkring en mulig løsning på denne fastlåste konflikten. Ordlyden i det nye konseptet viser at det fortsatt er et stykke igjen til en løsning.

USA er det mektigste medlemslandet i NATO. Et av alliansens opprinnelige hovedformål var som kjent å «keep the Americans in». Vesteuropeiske land ønsket å bli beskyttet av USA, og USA ville ha et avgjørende ord med i laget i europeisk sikkerhet. Men USAs interesse for NATO må antas å avhenge av hvorvidt alliansen kan være et nyttig verktøy for USAs utenrikspolitikk.

Som kjent har USA større globale ambisjoner – mål og virkefelt – enn de øvrige NATO-landene. USAs utenriksminister Hillary Clinton uttrykte nylig bekymring for kuttene i de europeiske forsvarsbudsjettene, og dette understreker igjen betydningen av det som i NATO-sjargong omtales som en mer rettferdig fordeling av byrdene, jf. finansiering og styrkebidrag. Dette er ikke nytt, men USAs bekymring for at kuttene vil redusere de europeiske medlemslandenes evne til å delta i operasjoner utenfor NATO-området, ser ut til å øke. Samtidig vil ventelig USA selv stå overfor liknende økonomiske kutt i tiden som kommer.

Aktører utenfor NATO

NATO må i sin hverdag forholde seg til en rekke land og organisasjoner utenfor alliansens indre sirkel. Av disse er Russland klart det viktigste, men også Kina og andre framvoksende stormakter synes å stå høyt i NATOs bevissthet. NATO er i økende grad også interessert i å videreutvikle partnerskapssamarbeid, både med land og regioner utenfor NATO-området. Her er Middelhavsdialogen og Istanbulsamarbeidet aktuelle eksempler.
Russland er på mange måter et spesialtilfelle:

• Landet er politisk og maktmessig arvtaker etter Sovjetunionen, som var en av de viktigste grunnene til at NATO ble dannet.
• Russland er en tidligere supermakt og viktig europeisk stormakt med til dels globale interesser og ambisjoner. Russland er et land der både eliter og store deler av samfunnet ser på NATO med en viss skepsis, som noe som burde ha forsvunnet sammen med Sovjetunionen da den kalde krigen var over.
• Skepsis i Russland: I Russland betraktes NATO som et instrument for amerikansk politikk og som en allianse som fortsatt utgjør en sikkerhetspolitisk utfordring – det er i hvert fall slik NATO beskrives i Russlands militærdoktrine fra februar 2010.
• Skepsis til Russland: Russland blir av mange, særlig blant NATOs nye medlemmer, sett på som en sikkerhetspolitisk utfordring fordi landet har et demokratisk underskudd og også har vist både vilje og evne til å bruke militærmakt for å løse sine problemer (to kriger i Tsjetsjenia og krigen med Georgia). Mange av de NATO-medlemmene som ble påtvunget det kommunistiske systemet etter andre verdenskrig, har med andre ord valgt NATO-medlemskap for å sikre seg mot et ustabilt og uforutsigbart Russland. Dette Russland har gått gjennom en vanskelig omstilling, men har ikke klart å – eller villet – bygge et politisk system basert på liberale vestlige verdier. Derfor utgjør landet en utfordring for en allianse tuftet på nettopp disse verdiene.

Samtidig deler Russland og NATO mange felles utfordringer og interesser, noe som gir håp om samarbeid og økt stabilitet i tiden som kommer. Russland spilte en viktig rolle i prosessen som førte til avslutningen på den militære fasen i Kosovo-konflikten i 1999. Og enkelte NATO-land, med Frankrike i spissen, har bidratt til at den militære konflikten mellom Russland og Georgia ble avsluttet etter fem dager istedenfor å bli trappet videre opp.

Fokuset på felles utfordringer og trusler resulterte i at den russiske presidenten Dmitrij Medvedev kom til Lisboa-toppmøtet. NATO og Russland har utarbeidet en felles trusselvurdering og har satset på et tettere samarbeid, for eksempel i løsningen av konflikten i Afghanistan. I Lisboa ble NATO-landene enige med Russland om at alliansen kan frakte utstyr til Afghanistan over russisk område. Medvedev signaliserte at landet vil delta i utviklingen av et felles rakettskjold sammen med NATO.

Det gjenstår likevel å se hvilken teknisk løsning man kan og vil enes om. I dag står valget mellom et felles rakettskjold som skal beskytte hele området og to parallelle systemer – et russisk som skal beskytte mot eventuelle raketter fra øst og sør, og et vestlig som skal dekke den vestlige flanken.

Samarbeidet mellom NATO og Russland er en god illustrasjon på hvor krevende det kan være å bygge relasjoner mellom NATO og alliansens partnere. Det er flere faktorer som påvirker hvorvidt et samarbeid kommer i stand og hvordan det blir innrettet:

• Et samarbeid tuftet på felles verdier og felles forståelse av trusler og utfordringer er det enkleste. Denne type samarbeid har inntil nylig preget forholdet mellom alliansen og de såkalte kontaktlandene – Japan, Sør-Korea, Australia og New Zealand.
• At Pakistan nylig ble «opptatt» som et uformelt medlem av denne gruppen, viser at praktiske hensyn kan være like viktige som felles verdier som grunnlag for samarbeid. Siden NATOs viktigste operasjon foregår i Afghanistan, og Pakistan er en stormakt i denne regionen, er forholdet mellom alliansen og Pakistan viktig. Men det betyr også at alliansen er blitt dratt inn i det som foregår på det indiske subkontinentet og sannsynligvis vil måtte bygge sterkere bånd til en annen regional stormakt – og kanskje kommende supermakt – India. Det vil igjen bety at heller ikke Kina kan stå og se på hva den vestlige alliansen foretar seg i det som kinesiske ledere ser på som landets geopolitiske bakgård.
• Alliansen, med USA som medlem, er en viktig maktfaktor i det globale systemet. Dette gjør at den blir sett på som en interessant partner – eller utfordrer – av andre stormakter med globale ambisjoner.
• I tillegg er NATO en multinasjonal organisasjon/institusjon og et viktig element i det globale institusjonelle landskapet. Alliansen bygger sine partnerskap ikke bare med enkeltland, men også med andre internasjonale organisasjoner som OSSE
  og FN.

Betydning for Norge

Norge er en av NATOs grunnleggere, og alliansen har vært en hjørnestein i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk siden 1949. Beslutningen om å bli NATO-medlem var i stor grad styrt av at det historisk nære forholdet til Storbritannia var i endring og ønsket om å knytte seg nærmere til USA i sikkerhets- og forsvarspolitikken.

Norge er et lite land i NATO-sammenheng. Norge bidrar i NATO-operasjonene på Balkan og i Afghanistan og i det militære samarbeidet. Norge ønsker å forankre sin sikkerhets- og utenrikspolitikk i FNs sikkerhetsråd og har understreket betydningen av å bruke NATO framfor såkalte koalisjoner av villige, både i krigen mot terror og i internasjonale operasjoner generelt.

FN-mandat har vært en hovedbegrunnelse for Norges deltakelse i Afghanistan. Selv om det norske engasjementet har vært gjenstand for heftig politisk debatt, med regjeringspartiet SV som den mest markante motstanderen, hersker det bred politisk enighet om fortsatt norsk NATO-tilknytning, og om fortsatt tilstedeværelse i Afghanistan til NATO anser oppdraget for avsluttet.

Norge står utenfor EU (men med en omfattende EØS-avtale og Schengen-medlemskap) og deler grense med et stadig mer selvbevisst  Russland. Begge deler skaper særskilte utfordringer og har ført til at NATO-medlemskapet anses som særlig viktig. Likevel er det klart at forholdet Norge–Russland i dag er preget av stor gjensidig tillit. I Norges syn på det strategiske konseptet og NATOs evne til å møte utfordringene sto det nevnte nærområdeinitiativet sentralt.

Målet for Norge var å få økt oppmerksomhet om NATOs kjerneoppgaver og utfordringene i NATOs periferi. Disse kom i skyggen av operasjonene på Balkan på 1990-tallet og senere Afghanistan. Økt kunnskap om og overvåking av utviklingen i periferien (f.eks. militær opprustning i nordområdene) og flere NATO-øvelser er viktige oppgaver her. Det nye konseptet viser at Norge har vunnet gehør for mange av sine synspunkter.

Norges viktigste allierte i NATO har vært de andre landene i atlantistgruppen. I forhandlingene om det strategiske konseptet har Norge også fått nye allierte i ønsket om større fokus på kjerneoppgavene og artikkel 5. Øst- og Sentral-Europa frykter å bli utsatt for politisk press fra Russland. Men der norske myndigheter var imot USAs rakettskjold over Europa, hilste disse landene det nye skjoldet velkommen som et tegn på USAs sterkere engasjement.

Dagens mål om et rakettforsvar innenfor NATO-rammen er imidlertid til å leve med for Norge, særlig dersom det samtidig fører til reell nedrustning av NATOs kjernevåpen. Det nye konseptet signaliserer at NATO er villig til å arbeide for en verden uten kjernefysiske våpen, og med generell nedrustning høyt på dagsordenen som den beste veien mot en tryggere verden.

Diskusjonene før toppmøtet og NATOs nye strategiske konsept har vist at kampen om NATOs framtid trekker alliansen i litt ulike retninger. Samtidig har NATO gjennomført en unik prosess preget av åpenhet og der generalsekretæren har hatt en framtredende plass.

Det nye konseptet gir ingen entydig avklaring av hva NATO skal være, og er da også historisk kortfattet. Dersom implementeringen av konseptet viser at motsetningene vedvarer og forsterkes, kan dette peke i retning av et NATO à la carte – der synet på hva alliansen skal gjøre og der samarbeidet varierer ut fra medlemslandenes til enhver tid nasjonale prioriteringer, hjertesaker og forgodtbefinnende. For små land som Norge vil dette kunne føre til enda større behov for koalisjonsbygging og diplomatisk innsats enn i dag. Dette vil kunne bli både politisk og økonomisk ressurskrevende.