• Hva er G8 og G20?
• Hvordan arbeider G20?
• Hvilke spørsmål er G20 opptatt av?
• Hvorfor synes G20 å overta for G8?

G7 (Group of 7) ble etablert i 1975 som et forum for kontakt og samordning mellom verdens mektigste industriland – først og fremst på det økonomiske området. Fra 1998 kom Russland med, og G8-møtene ble etter hvert årlige mediebegivenheter med stort politioppbud og demonstrasjoner som noen ganger utartet til gateslag.

Fra 2010 vil vi høre mindre om G8, og G20 tar over. På G20-toppmøtet i Pittsburgh i september 2009 vedtok statssjefene at fra nå av skal G20 være «det primære forum for internasjonalt økonomisk samarbeid». Mens det er uklart om det etter 2010 blir flere toppmøter i G8, vil G20 i fortsettelsen ha årlige toppmøter i tillegg til regelmessige møter på ministernivå.

Overgangen fra G8 til G20 har av de fleste blitt oppfattet som positiv: Med u-landenes økende betydning i verdensøkonomien ble det stadig mer klart at en liten gruppe dominert av gamle industriland ikke lenger var det rette forum for å håndtere de sentrale spørsmålene i verdensøkonomien. Endringen fra G8 til G20 sikrer derfor mer legitimitet og troverdighet. Men vil G20 også bety mer handlekraft, eller blir det enda vanskeligere enn før å komme til enighet?

Og hva med alle de landene som ikke får være med i klubben: Må de bare vente på at de mektige bestemmer? Er G20 egentlig så mye mer demokratisk enn det G8 var? Kan det hende at det til syvende og siste egentlig blir G2 (USA og Kina) som uansett vil trekke i trådene, slik noen har hevdet? Dette er noen av spørsmålene vi vil drøfte.

Bakgrunn: Fra G7 til G8

G7 ble etablert på et toppmøte i Frankrike i 1975 mellom USA, Japan og fire europeiske land (Frankrike, Italia, Storbritannia og Tyskland), og Canada ble inkludert året etter. Siden da har G7, senere G8 etter at Russland ble med, hatt årlige toppmøter i tillegg til ministermøter. Det viktigste fokus har vært på økonomiske spørsmål, men dagsordenen har gradvis blitt utvidet, og etter hvert har både miljø- og utviklingsspørsmål stått sentralt. Eksempler på G8-vedtak de senere år er:

• G8-møtet i Gleneagles, Skottland i 2005 fokuserte på klimaspørsmål samt Afrikas utvikling, og fattet blant annet vedtak om økt bistand til Afrika.Møtet ble også preget av terroreksplosjonene i London under møtets første dag.
• G8-møtet i Heiligendamm, Tyskland i 2007 innledet en prosess med sikte på styrket samarbeid mellom G8 og viktige utviklingsland, spesielt den såkalte «outreach-gruppen» av fem mektige utviklingsland: Brasil, Kina, India, Mexico og Sør-Afrika.
• I 1999 førte drøftinger mellom finansministrene i G8 til opprettelsen av Forum for finansiell stabilitet (FSF, Financial Stability Forum). Dette er en illustrasjon av at G8 har spilt en viktig rolle – delvis bak kulissene – på finans
  området.

Det har regelmessig vært en diskusjon om hvor mye G7/G8 egentlig fikk utrettet, og det er eksempelvis reist kritikk av at bistandsløftene fra Gleneagles ikke er innfridd. Med økende mediefokus ble det stadig sterkere behov for å gi inntrykk av å utrette noe, og en stadig bredere dagsorden førte nok til at prosenten med «prat» økte over tid.

Det er også viktig å huske at G8 aldri har vært en egen organisasjon, men bare et møtesekretariat som byttet mellom landene en gang i året. På de fleste områder var G8 avhengig av å bringe sakene videre inn i etablerte organisasjoner som Det internasjonale pengefondet (IMF), Verdens handelsorganisasjon (WTO) eller andre fora der flere land deltar. Det er derfor ikke så enkelt å måle direkte hva G8 egentlig utrettet, og vi vil ikke forsøke å felle en endelig dom her.

I løpet av 1990-tallet førte den raskere veksten i Asia og den relative stagnasjonen i noen av de rike landene til at G7-landenes andel av verdensøkonomien falt raskt. Figur 1 viser andelene av verdens BNP for G7 samt de land som nylig ble med i G20.

Hva gikk galt?

Fra slutten av 1990-tallet falt «den gamle verdens» (i hovedsak: Vesten) andel av verdensøkonomien kraftig, mens andelen for nye land økte. Fra 1993 til 2008 falt G7-andelen av verdensøkonomien (målt i BNP) fra 68 til 53 %,  mens andelen for de nye G20-landene økte fra 12 til 21 %. For Kina alene økte andelen fra 2 til 7 %. Til sammen hadde G20-landene en andel av verdens BNP i løpende USD på 75 % i 2007. Andelen av verdens befolkning var på 60 %.

Denne endringen i verdensøkonomien, kombinert med et stadig sterkere fokus på utviklingsdimensjonen i internasjonal politikk, førte til at G8 gradvis utvidet møtene med andre land som deltok som observatører. Fra og med Gleneagles-møtet i 2005 var dette en viktig bestanddel. På G8-møtet i Aquila, Italia i 2009 deltok 18 land som observatører, hvorav 14 utviklingsland. Dialogen med viktige utviklingsland var også stadfestet gjennom den nevnte Heiligendamm-prosessen etter G8-møtet i 2007.

G20 ble etablert i 1999, etter at det hadde blitt eksperimentert med andre grupperinger med opp til 33 land. I kjølvannet av Asia-krisen fra 1997 var det behov for sterkere global samordning på det økonomiske og aller mest det finansielle området. G20 ble derfor etablert som et forum for landenes finansministere, som møttes en gang i året fram til 2008. Etter at finanskrisen utviklet seg i 2008, ble det innkalt til et toppmøte i Washington i november 2008. Dette ble fulgt opp av nye toppmøter i London, juni 2009, og i Pittsburgh, september 2009. I 2010 vil G20 ha to toppmøter, etterfulgt av årlige møter fra 2011.

G20 har allerede ført til resultater:

• G20 har bidratt til enighet om å møte finanskrisen med en mer ekspansiv økonomisk politikk (øke de statlige budsjettene, ofte med til dels store underskudd) snarere enn å ty til proteksjonisme og kriseløsninger på bekostning av naboen. Dette har i hovedsak vært vellykket: tilløp til proteksjonisme har vært unntak snarere enn regelen.
• G20 har vedtatt en plan for å fremme stabilitet i internasjonale finansmarkeder og erstattet FSF (Forum for finansiell stabilitet) med det nyopprettede FSB (Rådet for finansiell stabilitet). Mens om lag ti land bestyrte FSF, er FSBs medlemsland utvidet slik at alle G20-landene er med.
•  G20 har også lovet at den fastlåste forhandlingsrunden i WTO (Verdens handelsorganisasjon) skal avsluttes i 2010. Det gjenstår imidlertid å se om dette lykkes; hvis India og USA ikke kunne bli enige i WTO, hvorfor skulle de bli det i G20?

Også for G20 vil det helt sikkert bli en debatt om prat versus handling – om representativitet, legitimitet og demokrati versus effektivitet. En del av tiltakene for finansiell styring skjer ved å sette i gang langvarige prosesser og komitéarbeid der det er langt fram til de konkrete resultatene. Å regulere internasjonal finans er slett ikke enkelt, og det er en klar risiko for at en del av initiativene løper ut i sanden. Likevel er førsteinntrykket at G20 har vist handlekraft, og at økt medlemstall har gjort organisasjonen til en tyngre og mer legitim aktør enn det G8 var.

Hvem får være med?

G20 er en selvbestaltet gruppe som ikke er valgt av noen andre enn dem selv. Hvor rettferdig er dette utvalget? Utenriksminister Gahr Støre har nevnt at Norden kunne prøve å få plass i G20. Er dette en mulighet?

Det fins ingen formelle kriterier for utvelgelsen av land til G20, men landenes posisjon i verdens finanssystem har spilt en rolle i tillegg til befolkning og representasjon fra ulike regioner (se www. g20.org).

Hvis vi rangerer alle verdens land ut fra deres andeler i verdens BNP, handel og befolkning, finner vi at det i hvert tilfelle er en del land som er «forbigått» ved at de er større enn enkelte G20-land.

(Se lyseblå tabell)

For handel er mange rike land i Europa forbigått, og for befolkning er mange fattige land større enn noen av G20-landene. G20 er mest «representativt» for BNP, særlig for prisjustert BNP der ingen G20-land er rangert lavere enn nummer 23. Det vil si at bare fire land er «forbigått» i den forstand vi har nevnt. Tabellen viser hvilke ti land som ville være de første på listen dersom man skulle utvide G20 ut fra slike størrelseskriterier:

Norge er med sin oljeøkonomi blant de «forbigåtte» ut fra BNP målt i løpende dollar, og på denne listen finner vi også Sverige og Danmark. Sverige er også på topp10-listen for handel, og her finner vi Danmark og Norge litt lengre nede på listen (på 11. og 15. plass). Ut fra handel og BNP kunne dermed Norden til sammen med rette hevde å være viktige nok. Problemet er at vi ikke er de eneste i køen: Spania er høyt oppe på flere av listene og har dessuten større befolkning; det samme kan sies om Polen, og Belgia og Nederland er til sammen like tungtveiende som Norden.

Siden Europa er solid representert i G20 allerede, er det høyst sannsynlig at en del folkerike utviklingsland ville komme foran i køen. For eksempel er Indonesia det eneste ASEAN-landet i G20, og Afrika er representert bare med Sør-Afrika. Thailand, Pakistan, Malaysia og Egypt er land som kunne argumentere med tyngde for å være med.

Dersom G20 skulle gjøres enda mer representativt, måtte antall land derfor økes ikke bare med ett eller to, men med flere – kanskje så mange som ti land. Det er kanskje en god idé, for det ville bøte på skjevheten ettersom G20 er litt tilfeldig sammensatt, og man kunne få et enda bedre styringsforum. G20-landene argumenterer for at antall medlemmer må være begrenset for å sikre handlekraft. Dette er sikkert riktig, men det betyr ikke at 20 er det magiske tallet.

Erfaringen fra FN, og mer nylig også WTO, viser at hvis alle verdens land skal delta, blir prosessene som skal føre fram til beslutninger, tungrodde og ofte nesten umulige. Som følge av globalisering trengs mer internasjonal styring, og man trenger institusjoner som ivaretar dette med størst mulig representativitet. G20 er mer demokratisk enn G8, og det er et klart framskritt å inkludere de største u-landene, men fortsatt er G20 en selvbestaltet og ikke helt representativ gruppe.

G20 eller G2?

G2 er en betegnelse på dialogen mellom USA og Kina; lansert av enkelte forskere, politikere og journalister. Men G2 er ingen formalisert gruppe – det er en normal tosidig forbindelse mellom land. Jo viktigere Kina blir, jo viktigere blir forbindelsen mellom disse to. Med 27 medlemmer er EU en mer tungrodd gruppering som ikke så lett kan snu på hælen når det trengs, og dette gjør det mulig for andre land å ta initiativet.

I hvilken grad dette vil skje, er mer usikkert: USA er bundet av hjemlige interessegrupper (fagforeninger, finansinteresser osv.) og bekymringer, og Obama kan ikke gå på tvers av dem som har valgt ham. Kina har en konstruktiv, men litt forsiktig holdning til det globale systemet og vil neppe med det første framstå som noen stor reformator. Selv om Kina blir stadig viktigere, er tanken om G2 foreløpig litt oppkonstruert og mer virtuell enn reell.

Det som derimot er reelt, er at det er store forskjeller mellom landene i G20 når det gjelder betydning i verdens-økonomien. India har det siste tiåret hatt rask økonomisk vekst og nevnes nå ofte i samme åndedrag som Kina. Dette er riktig i forhold til befolkning, men slett ikke i forhold til økonomi. Der er India fortsatt en liten aktør. Figuren til venstre viser størrelsen til India sammen med USA, Japan, Kina og Tyskland, og Norge er tatt med for sammenlikningens skyld.

India er et stort land målt i befolkning, men mindre imponerende når det gjelder økonomi. BNP for India er godt under halvparten av Kinas nivå. For handel er det bare noen få år siden India passerte Norge i størrelse – med en befolkning som i 2006 var 238 ganger større. På tross av ambisiøse mål er det derfor et stykke fram til at India blir en supertungvekter i verdensøkonomien. Sånn sett er diskusjonen om G2 nyttig ved å framheve at Kina og India er forskjellige i denne sammenhengen.

Norge – med nær fem millioner innbyggere – må nok vente før vi slipper til i de mest eksklusive G-ene, selv som del av en nordisk gruppe (samlet folketall nær 25 mill.). I mellomtiden må vi arbeide i andre internasjonale fora, som uansett fatter mange av beslutningene på områder som også diskuteres i G20. På sikt hadde det vært bra med reformer som ivaretar handlekraft, men som også bidrar til et enda mer demokratisk verdenssystem.