Norske interesser og multilateralt samarbeid. Multimeldingen – fem år etter

Stortingsmeldingen Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid (Meld. St. 27 – 2018-2019) - heretter kalt “Multimeldingen” - har en grundig analyse av multilateralt samarbeid og norske interesser. Den beskriver de ulike funksjonene til multilateralt samarbeid, hvordan uenighet mellom stormakter påvirker slikt samarbeid, og hvordan dette påvirker norske interesser.

Stortingsmeldingen ble oversendt Stortinget i juni 2019. På det tidspunktet hadde allerede Russland annektert Krim, USA under President Trump hadde vist en mer negativ holdning til multilateralt samarbeid, og Kinas ønske om å sette et sterkere preg på multilateralt samarbeid var tydelig. Samtidig kom meldingen før Covid-19 og den påfølgende kritikken av vestlige lands håndtering av denne fra lav- og mellominntektsland, som ikke fikk samme tilgang på vaksiner. Og ikke minst: meldingen kom før Russlands angrep på Ukraina 2022, Hamas’ angrep på Israel og den påfølgende krigen i Gaza. Og selv om rivaliseringen mellom USA og Kina var tiltakende allerede i 2019, har den fem år senere en mer definerende karakter for internasjonal politikk.

De siste årenes utvikling viser enda klarere enn før at normen om at internasjonale problemer best løses gjennom multilateralt samarbeid er svekket. Multimeldingen pekte på flere av årsakene til dette, først og fremst økt rivalisering og stormakters preferanse for bilaterale løsninger, og hvordan f.eks. Kina har lykkes med å påvirke tolkningen av menneskerettigheter i multilaterale fora.

I denne rapporten diskuterer vi hvordan rapportens analyse og konklusjoner står seg, fem år etter. Kortversjonen er at den står seg godt: analysen av økt rivalisering og tiltakende “bilateralisering” av internasjonalt samarbeid har vist seg å stemme bedre med terrenget enn man kunne ønske. Samtidig tegner vi et noe mer komplekst bilde enn det som ble beskrevet i Multimeldingen, med fokus på fragmentering og fremveksten av et betydelig økosystem av uformelle styringsinitiativ som supplerer, men også endrer karakteren på det multilaterale systemet.

Vi diskuterer også i noe detalj viktigheten av å analysere hvordan de ulike funksjonene til det multilaterale systemet påvirkes av rivalisering, bilateralisering, og fragmentering. En slik diskusjon er relevant for å kunne vurdere hvilke multilaterale funksjoner som er viktigst for å ivareta norske interesser. Det er f.eks. ikke gitt at støtte til en multilateral organisasjon er et effektivt tiltak for å fremme en «regel-basert» orden. Vi konkluderer med en diskusjon om hvordan Norge bør forholde seg til at vår interesse for en regelbasert orden ikke vil være den samme dersom innholdet i reglene i mindre grad reflekterer de verdiene som de gjør i dag.

Rapporten fokuserer på endringer i det multilaterale systemet og analyserer ikke spesifikke multilaterale organisasjoner. Vi bruker snarere eksempler fra ulike multilaterale organisasjoner for å forsøke å illustrere mer generelle utviklingstrekk. Vi har f.eks. ikke en spesifikk analyse av NATO eller EU som multilaterale organisasjoner. Begge kan karakteriseres som multilaterale da begge har tre eller flere medlemmer, men det særegne ved EU og NATO reflekterer i mindre grad utviklingen i multilaterale organisasjoner mer generelt.