Teori og praksis på kollisjonskurs

- Nye praksiser, hvor mottakere av bistand skal ha mer ansvar for og eierskap til det donorene finansierer, muliggjør i virkeligheten en reproduksjon av et skjevt forhold mellom donorer og mottakerland, sier seniorforsker Jon Harald Sande Lie ved NUPI.

Han har gjort omfattende antropologisk feltarbeid i Verdensbanken og i et departement i Uganda, med det mål for øye å undersøke partnerskapsrelasjonen mellom donor og mottaker. Arbeidet har resultert i den nylig utgitte boken Developmentality (Berghahn Books, 2015).

- Boken viser empirisk hvordan Verdensbankens arbeid på landnivå til tider preges mer av interne kunnskapskamper og retningslinjer enn av forhold i Uganda og av myndighetenes egen deltagelse i utformingen av egen fattigdomsstrategi, sier Lie.

Begrenset frihet

Han forklarer at retorikken i utviklingssamarbeidet sier at mottakeren skal styre og ha eierskap til det donorene finansierer, men at rammene og premissene som mottageren kan operere innenfor er definert - og dermed begrenset - av donorene selv.

- Selv om den nye utviklingsarkitekturen er liberalt anrettet, er friheten den kommer med begrenset. Friheten blir dermed et verktøy for å styre, og muliggjør at donoren kan gjøre sine egne policyer til mottagerens. Men denne friheten er viktig for begge parter. Den øker mottagerens selvbestemmelse, og gjør at donor kan holde mottageren ansvarlig for ikke å ha nådd sine «egne» målsetninger. Som en donorinformant en gang uttalte: «Eierskap eksisterer når de gjør som vi vil at de skal, men de gjør det frivillig». Sitatet illustrerer mye av kjernen i boken, sier han.

Friksjon i partnerskapet

Utviklingssamarbeid er ikke bare et forhold mellom donor og mottager, men også mellom forskjellige donorer. Boken beskriver hvordan ulike bilaterale aktører i Uganda søkte å harmonisere sine policyer og låneporteføljer innenfor Verdensbankens system, for å effektivisere donorinnsatsen.

- Denne prosessen var full av hindre, tok over to år, og holdt på å spore av flere ganger på grunn av uenighet donorer imellom om arbeidsdeling og hva som skulle prioriteres, sier Lie.

Særlig problematisk var Verdensbankens apolitiske mandat, som begrenser direkte involvering i mottagerens indre politiske anliggender, da Ugandas President Museveni i 2005 varslet at han ville endre grunnloven og dens begrensninger på presidentembetet for å kunne stille til valg en tredje gang.

- Samarbeidet med Verdensbanken hindret dermed i stor grad de bilaterale aktørenes vilje til å reagere politisk. Det politiske bakteppet skapte ikke bare utfordringer for donorharmoniseringen, men også friksjon i partnerskapet mellom Verdensbanken og myndighetene, og en generell degradering av den opphøyde status Uganda lenge nøt i donormiljøene.

Donoryndlingen

Frem til de politiske endringene og utfordringene var Uganda ansett som en yndling blant donorer, et vellykket pilotland for den nye utviklingsarkitekturen og et utstillingsvindu for nasjonalt initiert og eksternt finansiert fattigdomsbekjempelse.

- Presidenten var feiret som en ny type afrikansk leder, som kom til makten gjennom voldelige midler og likevel introduserte demokrati og lagde en grunnlov som la begrensninger på presidentskapet. Denne statusen ble nå raskt omskrevet blant donorene, som gradvis trakk tilbake deler av budsjettstøtten som myndighetene var lovet og avhengig av for å gjennomføre sin egen fattigdomsstrategi, sier Lie.

Ifølge ham viser dette hvordan Verdensbanken – og delvis de bilaterale donorene – gikk på akkord med sine egne prinsipper.

- Først ved ikke å respektere Ugandas rett til selvbestemmelse over egne interne forhold. Deretter, ved å kutte i den økonomiske støtten, undergravde donorene også myndighetenes evne til å gjennomføre sin utviklingsstrategi, som donorene hadde vært med å forme indirekte, bifalt og lovet sin støtte til. Saken viser hvordan den nye utviklingsarkitekturens prinsipper om mottagerens eierskap og ansvar for egen utviklingsstrategi er vanskeligere gjort enn sagt

Undergraver ambisjonen

- Det problematiske er først og fremst at donorene ikke gjør som de sier. Det at de søker å opprettholde kontroll på nye måter etter å ha gitt mottageren ansvar og frihet til å formulere sine egne fattigdomsstrategier er imidlertid ikke overraskende. Under feltarbeidet mitt har mange donorrepresentanter spurt meg: «Hva er ditt forslag, da?», sier Lie

Han understreker at det ikke har vært hans ambisjon å komme med konkrete og entydige anbefalinger.

- Jeg ville heller prøve å forstå prosesser, misforholdet mellom teori og praksis og hvordan skjeve relasjoner videreføres til tross for ambisjoner om det motsatte. Men som svar til informantenes spørsmål pleide jeg å svare at det hadde hjulpet om de gjorde som de sa med tanke på å fremme mottagerens eierskap og deltakelse. Slik det er i dag er det mange mekanismer som undergraver den ambisjonen, mener Lie.

Eierskap og deltakelse

Han forklarer at tiden fra 1999 og fremover var preget av store endringer i hele utviklingsarkitekturen. Da skulle mer eierskap og deltakelse være et fundament for et partnerskap. Der Verdensbanken tidligere ga en sum penger med ufravikelige betingelser om hva de skulle brukes til, ble prinsippet nå at mottakerne skulle finne ut hva de trengte å bruke penger på, og at donorene skulle trekke seg tilbake fra operasjonelt arbeid og finansiere mottagerens egne initiativ.

- I dag ser vi en noe strengere kontroll med pengebruken enn på starten av 2000-tallet. Det er kanskje et uttrykk for at pendelen har snudd som et resultat av at donorene opplever at de kanskje ga fra seg for mye makt og dermed prøver å ta mer styring, samtidig som de har fått nye perspektiver og interesser, sier Lie og legger til:

- Donoren har alltid visse interesser og ansvar overfor sin krets. De forskjellige donorene klekker stadig ut nye policyer og perspektiver, og spesielt Verdensbanken er en massiv kunnskapsprodusent, premissleverandør og portvokter av globale utviklingsdiskurser. Dette former også andre bilaterale aktørers arbeid i Uganda, inkludert Norge.

Bistandspendel

Bistandstankegangen følger gjerne et pendelmønster, hvor gårsdagens perspektiver ofte reflekteres i morgendagens. Etter en mer fri periode – som under glansperioden til den nye utviklingsarkitekturen og dens ideer om deltagelse og eierskap – så svinger pendelen tilbake til tydelige interesser og betingelser fra donorenes side, i likhet med situasjonen på 1980- og -90-tallet. 

- Utviklingshjelpen er blitt mer interessebasert, og donorene er tydeligere ovenfor mottagere på hvilken policy de ønsker å fremme. Men fremdeles ligger partnerskapsprinsippene til grunn for både multi- og bilateralt utviklingssamarbeid, noe som gjør denne boken relevant for både dagens situasjon og for andre aktører og partnerskap enn kun forholdet mellom Verdensbanken og Uganda.

Denne artikkelen ble først publisert på Forskning.no.