Skatt og sårbare stater: Utfordringer for norsk bistand

Sårbare stater mangler det meste. De er preget av svake institusjoner, omfattende korrupsjon og klarer ikke å kreve inn skatt for å finansiere grunnleggende tjenester. Norge har doblet bevilningen til bistand som skal styrke utviklingslands skattesystem, og er nå i ferd med å rulle ut en ny storsatning på Norads bistandprogram ”Skatt for Utvikling”. Kan Skatt for Utvikling gjøre en forskjell i noen av de mest krevende landene i verden å jobbe i? Hvordan kan dette eventuelt gjøres? Under Arendalsuka møttes forskere, sivilsamfunnet og ledende aktører fra bistands- og skatteforvaltningene for å diskutere skatt og statsbygging i sårbare stater - og hva Norge kan gjøre i disse landene.

• Se hele seminaret "Skatt, statsbygging og sårbare stater" fra Arendalsuka nederst i artikkelen

Hvilken rolle spiller skatt for sårbare stater?  

– En sårbar stat mangler det meste. Ofte har de en skatteadministrasjon som ikke fungerer. De er fattige, strever med konsekvensene av klimakatastrofer og mange er også rammet av krig og konflikt, innleder Sigrid Klæboe Jacobsen, daglig leder i Tax Justice Network Norge.

– Vi må gjøre mer enn å forhindre kollaps i disse statene. Utfordringen er å skape stater som kan fungere som en autonom enhet som kan tilby helsetjenester, beskytte befolkningen, og ta vare på egne grenser. For å gjøre dette trenger de egne inntekter. Skattlegging av egen befolkning og næringsliv er avgjørende; det er ingen annen løsning på statsbyggingsproblematikken – vi snakker skatt!, sier Morten Bøås, seniorforsker ved NUPI.

– Statlig legitimitet oppnås ved at staten produserer tjenester som befolkningen ønsker og har behov for, slik som sikkerhet, helse- og utdanning, veier osv. Vi vet at dersom skattlegging blir gjennomført på en måte som fremmer større ansvarlighet, sammen med forbedringer i statens institusjonelle kapasitet, så kan utvikling av skattesystemet bli en katalysator for videre institusjonsbygging, utdyper Odd-Helge Fjeldstad, seniorforsker ved CMI.

Men hva med  avhengighet av inntekter fra naturressurser?

– Vanstyre er ofte korrelert med at staten ikke er avhengig av inntekter fra egen befolkning og næringslivet. Vi vet også at utviklingsland som får storparten av inntektene fra andre kilder som naturressurser, generelt er kjennetegnet av vanstyre og dårlige offentlige institusjoner, forteller Fjeldstad.

Vanstyret i Venezuela er kanskje sjeldent assosiert med skatteproblematikk, men ble likevel brukt som et eksempel på hvordan manglende beskatning av befolkningen spiller en rolle i å forvandle en relativt godt fungerende stat, til en sårbar én. Benedicte Bull, professor ved UiO, forteller at det offentlig inntektssystemet ble lagt om fra å være basert på skattlegging, til å bli å bli et system basert på oljeinntekter som finansierte sosiale programmer. Hvordan kommer man derfra til dit vi er i dag?

– For det første, stadig mer handler om å beholde makten for de som kontrollerer oljeinntektene. Det gjør at det blir mindre og mindre insentiver for demokratiske institusjoner som kan ansvarliggjøre myndighetene overfor egne borgere. Det er en klar sammenheng mellom lave skatteinntekter, store naturressurser og manglende demokrati.

– For det andre, da oljeinntektene stupte hadde man ikke lenger et skattesystem å lene seg på. Løsningen ble da å trykke opp penger og ta opp lån internasjonalt. Dette bidro til  kollapsen av staten slik vi ser den i dag, fortsetter Bull.

Hvordan jobber Norad med skattebistand?

Gjennom bistandsprogrammet ”Skatt for Utvikling” jobber Norad og Skatteetaten med partnerland for å styrke skattesystemene deres. Hvilken rolle de norske skatteekspertene har i disse landene er avhengig av etterspørselen, kompetansen og mulighetsrommet de befinner seg i. Jon Lomøy, direktør for Norad, forklarer hvordan Norgejobber med skatt i en utviklingslandkontekst. 

– Vi kan si at vi står på fire bein. Et bein er Skattedirektoratet. Samtidig må vi ta høyde for at det ikke er så mange norske skatteeksperter som har lyst til å bosette seg i Jemen, Mali eller andre sårbare stater over lengre tid. Det andre beinet er det multilaterale samarbeidet. Norge er eneste giver som har samarbeidet med alle de 4 store, dvs. IMF, Verdensbanken, FN og OECD. Vi jobber for å bringe utviklingslandenes stemme til bordet når internasjonale skatteregler skal fastsettes. Den tredje beinet er kunnskap. Det er investert betydelige ressurser i å produsere mer kunnskap rundt hva som fungerer eller ikke. Den fjerde foten er sivilsamfunnet. De har primært en rolle i den globale diskusjonen om normer for internasjonal beskatning, men også for å bygge bro mellom produksjon av sosiale tjenester og myndighetets rolle her. 

• Les mer i Bistandsaktuelt: Økt norsk støtte til tollreform i sårbare stater 

– Vi er småengstelige byråkrater som trives i trygge Norge

Norge blir ofte trukket fram som et land der samfunnskontrakten – forholdet mellom befolkningens skattebetaling og statens tjenesteyting – står sterkt. Men er den norske skattemodellen anvendelig i land som er svært ulike Norge?

– Vi har enorm tilgang på informasjon i Norge om innbyggerne – slikt finnes ikke i de landene vi snakker om nå og den lave tilliten mellom stat og borgere tillater ikke en slik informasjonsutveksling. I tillegg er vi i en fremmed verden når vi i Skatteetaten kommer til disse landene.  Vi har ikke den samme tilgangen til data eller teknologi - på noen måter blir det som å sende en bilmekaniker fra vår tid tilbake til 1912.  Men vi er ikke avvisende mot å jobbe i land der arbeidsforholdene er vanskelige. I den nye fasen i Skatt for Utvikling har vi valgt to stater som er «nesten» sårbare, Rwanda og Nepal, forteller programdirektør i Internasjonal enhet i Skatteetaten, Fredrik Aksnes.

Når det gjelder de aller mest sårbare statene der det er krig og konflikt, blir det derimot mye mer komplisert.

- Vi er faktisk ikke i stand til å bygge opp en skatteadministrasjon fra ingenting. Det har vi ikke erfaringen eller kompetansen til å gjøre. Det finner vi i multilaterale institusjoner om Verdensbanken og IMF som jo er rigget for den type tiltak.

- Vi kan heller ikke jobbe i land der sikkerhetssituasjonen innebærer risiko for liv og helse for våre ansatte. Vi er småengstelige byråkrater som trives i trygge Norge, sier Aksnes med et glimt i øyet. Men vi er som sagt åpne for å arbeide i noen sårbare stater, understreker han.

Skattenes rolle for statsbygging

Er skatt løsningen, får man automatisk gode, velfungerende stater av å skattlegge mer?

– Statsbygging uten egne inntekter gir ingen mening. Men det er naivt å tro at økte skatteinntekter automatisk vil føre til at alt blir bra. Økt skatt uten å forbedre måten inntektene blir brukt på bidrar ikke til økt velferd for befolkningen. Utfordringen i sårbare stater er derfor ikke kun å skatte mer, men å beskatte bedre, dvs. mer effektivt, rettferdig og forutsigbart. Det er risikabelt å involvere seg i land som er kjennetegnet av svake institusjoner, epidemisk korrupsjon og mangel på tillit mellom stat og samfunn. Sannsynligheten for å feile er stor. Men å ikke gjøre noe er enda verre. Som Morten Bøås argumenterer, kunstig åndedrett gjennom massiv internasjonal bistand er ikke bærekraftig i et statsbygginsperspektiv. Innenlansk ressursmobilisering gjennom bygging av skattesystemet er en nødvendig forutsetning, understreker Odd-Helge Fjeldstad.

•  Hele seminaret fra Arendalsuka kan sees under: