Norges samarbeid med EU – 4 veier videre

Ja, mener Christophe Hillion, som er forsker I på NUPI og professor ved Senter for europarett (UiO) med EU og EØS som spesialfelt.

I en fersk NUPI-rapport ser Hillion nærmere på hvordan kan Norge utvikle samarbeidet sitt med EU på de stadig mer omgripende feltene som på engelsk forkortes CFSP – nemlig unionens felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (Common Foreign and Security Policy).

• Les NUPI-rapporten Norway and the changing Common Foreign and Security Policy of the European Union.

- EU er mye mer enn bare et marked

- Mange nordmenn tenker på Norges forhold til EU som EØS. Men EU har blitt mye mer enn bare et felles marked og litt økonomi- og miljøpolitikk. Unionen er en internasjonal aktør også på områdene sikkerhet og forsvar, sier Hillion.

Norge og EU har allerede samarbeidet på disse feltene i flere tiår. Forskjellen fra andre rammeverk, som Schengen og EØS, er imidlertid at samarbeidet om utenrikspolitikk ikke hviler på en enkelt internasjonal avtale med detaljerte institusjonelle ordninger og forpliktelser.

- I stedet slår Norge seg sammen med EU i enkeltsaker og ofte gjennom uformelle ordninger. Dette gir fleksibilitet, men det gjør også at Norge har veldig begrensede kanaler for innflytelse over EUs beslutninger på utenriksfeltet – som de jo innimellom retter seg etter. Det er for å endre dette at Norge har vist interesse for å vurdere nye samarbeidsmåter med EU i utenrikspolitiske saker, forklarer Hillion.

Slik kan Norge utvikle CFSP-samarbeidet

Rapporten peker ut fire mulige veier til forbedring av samarbeidet mellom Norge og EU når det gjelder CFSP:

1. Den første handler om å utvide Norges deltakelse i EUs utenrikspolitiske tiltak i enkeltsaker, på samme måte som det fungerer i dag. Hvis EU for eksempel går inn for nye sanksjoner mot et tredjeland, kan Norge bestemme seg for å innrette seg etter disse, men uten å ha noen formell påvirkningskraft på innholdet, slik som det er i dag.
2. Den andre måten å forsterke samarbeidet på i utenrikspolitiske saker dreier seg om å bruke allerede eksisterende rammeverk for samarbeidet – slik som EØS – mer aktivt for å gi Norge mer innflytelse over EUs beslutninger på dette feltet. Hvis EU for eksempel gikk inn for økonomiske sanksjoner mot en stat i et tredjeland som også opererer på det indre markedet, ville det med en slik løsning vært mulig for Norge å bli med i diskusjonen om sanksjonene før EU iverksatte dem.
3. En tredje mulighet ville vært å lage en egen avtale mellom Norge og EU, spesielt dedikert til samarbeid på utenrikspolitikkfeltet. Denne ordningen ville gitt norske myndigheter mulighet til å få sin stemme hørt systematisk i EUs institusjoner når unionen slutter seg til nye utenrikspolitiske tiltak, som sanksjoner, men på den betingelsen at Norge forplikter seg til å føye seg etter disse beslutningene.
4. Den fjerde muligheten går ut på å la Norge bli med i noe som potensielt kan bli opprettet: Et sikkerhetsfellesskap mellom EU og Storbritannia i kjølvannet av Brexit. Noen har antatt at Storbritannias betydning som utenrikspolitisk aktør kan gjøre EU åpen for mer omfattende samarbeidsformer. Norge kan slutte seg til et slikt potensielt EU-Storbritannia-rammeverk, dersom det var tilstrekkelig utviklet og åpnet for deltakelse fra andre stater. 

Norge kan få mer gjennomslagskraft

Da EU-landene sammen ville ramme Russland etter annektering av Krim i 2014, ble sanksjoner den kollektive brekkstangen. Norge innrettet seg også etter sanksjonspolitikken, trass i at vi ikke er EU-medlem.
- Norge og EU slår sammen kreftene sine fordi begge parter har interesse av å gjøre det. Dette gir norsk utenrikspolitikk mer gjennomslagskraft, mens EU drar nytte av bredere støtte, sier Hillion, og minner om at Norges tilslutning til sanksjonene mot Russland i prinsippet var frivillig.
- Norge tvinges ikke til dette. Men rapporten peker likevel på at det blir stadig vanskeligere å holde tette skott mellom marked og utenrikspolitikk.

Økonomi og utenrikspolitikk veves sammen

Dette betyr, ifølge forskeren, at selv om utenrikspolitikk er et område hvor Norge selv bestemmer når, hvor og hvordan vi vil agere, kan det foreligge et press for å innrette seg etter bestemte EU-utspill, på grunn av Norges tette EU-samarbeid for øvrig.

Les også:

• Slik svekkes forholdet mellom Europa og USA
• Transatlantisk konflikt

Ta for eksempel sanksjoner mot et land utenfor EU: Som del av sanksjonsregimet, kan det å ramme landets banker som også opererer på EUs indre marked, bli et virkemiddel.

- Dersom disse sanksjonene kun gjaldt EU-markedet, og ikke EØS-/EFTA-statene, kunne en bank som sanksjonene retter seg mot fortsatt ha mulighet til å operere i EØS-området gjennom Norge. Dermed vil Norge være under press for å slutte seg til sanksjoner i tilfeller hvor disse er koblet til funksjoner i det indre markedet, forklarer Hillion.

Les Hvor hender det?

• Kan EU erstatte NATO?
• EU: kriser, årsaker og muligheter
• Brexit – hva nå?
• EUs naboskapspolitikk: mulegheiter og avgrensingar

Anbefaler at Norge handler nå

Den norske regjeringen har tydeliggjort sine ambisjoner om å utvikle EU-samarbeidet gjennom sin strategi for samarbeidet med EU 2018-2021. Globale og regionale utfordringer, slik som Trump-administrasjonens holdning overfor forholdet mellom USA og Europa – kjent som det transatlantiske forholdet, ustabilitet i Europas nærområder, og Brexit, har også styrket appetitten for et sterkere samarbeid med EU om utenrikspolitikk, ifølge Hillions rapport.

• Hør podcast med Ivan Krastev: Kan EU takle de store utfordringene som kommer?

For Norges del kan en negativ konsekvens av Brexit bli at det sikkerhetspolitiske forholdet mellom EU og Storbritannia etter sistnevntes uttreden fra unionen kan bli avgjørende for hva Norge sitter igjen med, på grunn av Storbritannias størrelse og makt.

• Les også: EU i Midtøsten - hvordan forhindre terrorisme og voldelig ekstremisme?

- Men jeg vil utfordre dette argumentet, på grunn av de lovmessige og institusjonelle sidene ved Norges forhold til EU. Dette bør også tas med i beregningen når en ser for seg hva slags type forhold Norge kan få til EU på CFSP-området, sier Hillion.

Et spørsmål om tillit

En av Norges største fordeler når det gjelder økt innflytelse over EU-policy, også når det gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikken, er tillit, ifølge Hillion.

- Det er viktig å ikke undervurdere Norges innflytelse over beslutningstakingen i EU, både gjennom eksisterende avtaler og mer uformelt. År med tett samarbeid har vist at Norge er en pålitelig partner, også når det kommer til europeisk integrasjon, og denne tilliten bærer frukter i form av innflytelse landet kan bruke i Brussel, konkluderer han.

Les mer om NUPIs europaforskning på temasidene våre om EU og Europa, og på NUPI Senter for europastudier.