Mali på startstreken til fredsbevaringsreform

29. juni fornyet og utvidet FNs sikkerhetsråd mandatet for FN-oppdraget i Mali (MINUSMA), midt oppe i en evaluering av fredsoperasjoner og i kjølvannet av signeringen av en ny fredsavtale i Mali.

På den ene siden er kostnadene ved fredsbevaring høyere enn noen gang. På den andre opererer de fredsbevarende styrkene i mer komplekse og farligere omgivelser enn de har gjort tidligere. Dette har gitt grunn til å stille spørsmål om hvorvidt fredsbevaring i FN-regi er tilpasset formålet.

Utfordringer for fredsoperasjonene

Generalsekretær Ban Ki-moon oppnevnte i fjor et høynivåpanel som fikk i oppdrag å evaluere FNs fredsoperasjoner, under ledelse av Nobels fredsprisvinner og tidligere president i Øst-Timor José Ramos-Horta. Rapporten ble overlevert 16. juni i år.

FN-oppdraget i Mali (MINUSMA) tjener godt som eksempel på utfordringene fredsoperasjonene står overfor i dag. Siden juli 2013 har 35 personer i styrkene her blitt drept, og over 130 skadet. Dødstallene er de høyeste for en FN-operasjon på 20 år.

Forklaringen på det høye antallet døde og skadde er i hovedsak å finne i assymetriske terrorangrep på FN. Ved disse benyttes også improviserte eksplosive våpen.

Fra konfliktløsning til –håndtering

Truslene FN står overfor i Mali er tett knyttet til organisasjonens mandat til å hjelpe regjeringen i Bamako med å utvide sin autoritet i og kontroll over det nordlige Mali. Dette mandatet setter FN i direkte konfrontasjon med de væpnede gruppene og politiske fraksjonene som kjemper for mer selvstendighet på vegne av nord.

FN-mandatet i Mali gjenspeiler et betydelig skifte i FNs fredsbevaring – fra konfliktløsning til konflikthåndtering.

For et tiår siden var de fleste av FNs fredsbevarende styrker engasjert i gjennomføringen av fredsavtaler i tidligere konfliktområder, i land som Sierra Leona, Burundi, Liberia og Sudan.
I dag er omkring to tredeler av styrkene utplassert i pågående konflikter.

Mot en helhetlig tilnærming

I løpet av de siste 20 årene har FNs kapasitet til operasjonelle politiske og fredsbevarende tiltak utviklet seg betydelig.

Det har utviklet seg en arbeidsdeling hvor FNs fredsbevaringsoppdrag i stadig større grad begrenser seg til å tøyle vold, mens FNs spesielle politiske oppdrag følger det politiske sporet og jobber med andre som er ledende i å søke politiske løsninger – for eksempel Algerie i Malis tilfelle.

Som et resultat av dette, anbefaler høynivåpanelet at FN bør bevege seg bort fra det skarpe skillet mellom fredsbevaring og spesielle politiske oppdrag for heller å bruke en helhetlig tilnærming til fredsoperasjoner, som kan tilpasses de individuelle og skiftende behovene på bakken.

Ny kategori operasjoner

Oppdragene til Den sentralafrikanske republikk (MINUSCA), DR Kongo (MONUSCO) og Mali (MINUSMA) er toneangivende for dette skiftet, og representerer en ny type av stabiliserende operasjoner i FN-regi. Disse oppdragenes funksjon er å beskytte en regjering og deres folk mot angripere som er identifisert av FNs sikkerhetsråd og, i østre del av DR Kongos tilfelle, å iverksette offensive operasjoner for å avvæpne og nøytralisere væpnede grupper.

Malis regjering har bedt FN om å utplassere en liknende intervensjonsbrigade i den nordlige delen av Mali, men FN har argumentert for at det nåværende mandatet er robust nok.

Likevel anerkjenner FN at det mangler FN-tropper med kvalifikasjoner, personer som kan muliggjøre en slik brigade, og støtte til å implementere mandatet. Frankrikes og Tysklands utenriksministre har etterlyst bidrag fra flere europeiske land for å styrke oppdraget i Mali.

Store forventninger

I lys av disse utfordringene er det ikke overraskende at det var store forventninger til høynivåpanelets anbefalinger angående yttergrensene som voldsbruk i fredsbevaring representerer. Panelet erkjente at FNs sikkerhetsråd har særrett til å iverksette fredsoperasjoner som inkluderer maktbruk, men rådet er at slike mandater bør gis med ekstrem forsiktighet, fordi FN ikke er optimalt utrustet til kampoperasjoner.

Panelet uttaler også at FN-tropper ikke bør delta i militære operasjoner for å bekjempe terrorister. I tillegg uttaler panelet, i en anbefaling som er som myntet på Mali, at når en styrke som ikke er utplassert i FN-regi deltar i offensive stridsoperasjoner, er det viktig at FN opprettholder et klart oppgave- og rolleskille.

Behov for konfliktforebygging

Panelets rapport går mye lengre enn bare å ta for seg militærdimensjonene i fredsoperasjoner. Faktisk er hovedbudskapet i rapporten at FN må bli langt mer seriøse hva konfliktforebygging angår, investere i strategiske partnerskap med Den afrikanske union og andre regionale organisasjoner, samt plassere mennesker i sentrum for fredsoperasjonene sine.

Panelet legger vekt på at maktbruk bare har hensikt i fredsoperasjoner som del av en politisk strategi for å oppnå fred. Panelet minner oss også om at hovedbeskjeftigelsen til enhver fredsoperasjon bør være rettet mot å få nasjonale aktører til å skape et politisk rammeverk som kan adressere de underliggende drivkreftene for konflikten, som senter-periferi-marginalisering i Mali, og at hele folkets legitime interesser ivaretas.

Det største håpet for fred og stabilitet i Mali finnes nå i den nylig signerte fredsavtalen, som Algerie har ledet, men FN-oppdraget må fortsette å være på alerten slik at det kan tøyle potensielle sabotører og forme et miljø for politikk og sikkerhet som bidrar til en vellykket implementering av fredsavtalen.

Denne artikkelen ble først publisert på The Broker. Oversatt fra engelsk av Ane Teksum Isbrekken.