KRONIKK: Budsjettknuten

(Dagens Næringsliv): Vi lever i en tid med store geopolitiske omskiftninger og økt usikkerhet. Flere land er nå i ferd med å gjen­nomgå og justere sin utenrikspolitikk.

I tider med usikkerhet kan det være hensiktsmessig å øke handlefriheten.

UtenriksministerIne Eriksen Søreide har antydet at hennes førsteprioritet er sikkerhet, nærområdene, transatlantiske forhold og Europa. Å prioritere er ikke lett. Det handler om å koble visjoner med ressurser og oppmerksomhet.

Trolig ligger den viktigste skranken prosaisk nok i den hjemlige budsjett­strukturen.

Utenriksdepartementets budsjett er inndelt i to: Program­område «02» dekker den klassiske utenrikspolitikken, det vil si forholdet til USA, Russland, Europa, Kina med mer. Her finner vi også kostnadene til drift av utenriksforvaltningen og ambassadene. Program­område «03» dekker kostnader knyttet til internasjonal bistand, herunder de ulike globale, multilaterale-og bilaterale ordningene, samt kostnader til administrasjon av bistanden.

Det samlede budsjettet til Utenriksdepartementet vil i 2018 være på omtrent 38 milliarder. Det har vokst betydelig, opp fra rundt 12 milliarder i 1998 (løpende kroner).

De to områ­dene har imidlertid ikke vokst jevnt. Tilskuddene til utenriks­politikken har hatt en tilnærmet flat utvikling, mens bistanden har økt. Andelen til utviklings­politikk er nesten 20 milliarder større i 2018 enn i 1998.

Les også:

• Hva mener velgerne om norsk utenrikspolitikk?
• Utenriks høyt på dagsorden
• Utfordrende utenrikspolitikk

Årsaken ligger i at de to områdene styres av to ulike budsjettlogikker. Stortingets vedtak om å avsette én prosent av bruttonasjonalinntekt (bni) til bistand gjør at bistandsbudsjet­tet vokser på autopilot, propor­sjonalt med norsk økonomi. Mens kostnader til de andre delene av utenrikspolitikken følger en ordinær budsjettlogikk knyttet til kostnad og nytte.

I tillegg, mens postene innen utenrikspolitikken er sårbar for Finansdepartementets stadige press for kutt, er bidragene innenfor utviklingspolitikken skjermet for kutt av Stortinget.

Over tid er forholdet mellom de to områdene blitt stadig skjevere. Neste år vil cirka 32 milliarder gå til bistand, mens seks milliarder vil gå til utenriks­politikken. I realiteten er forholdet enda skjevere, siden EØS-midlene føres som «02» mens de er mest å betrakte som «03». Nær ni av ti kroner i budsjettet går altså til bistand.

I budsjettmessig forstand er Utenriksdepartementet i ferd med å bli et bistandsdeparte­ment. Dersom vi fremskriver utviklingen et tiår, vil forholdet bli enda skjevere.

Med store budsjetter kommer også et stort ansvar. Kravet til oppfølging og god forvaltning, resultatmåling og grundig rapportering av bistandsmidler er økende. Riksrevisjonen, Stortin­get og mediene legger viktige føringer.

Dette er naturligvis bra, men det medfører også at arbeidsoppgaver og kravet til kompetanse endres. I dag har derfor en stor andel av de ansatte i Utenriksdepartementet, både hjemme og ute, bistandsforvalt­ning som hovedoppgave.

Det er selvsagt ikke en nødvendig motsetning mellom utenriks-og utviklingspolitikk. Tvert om, god utviklingspolitikk bidrar til å løse de store utenriks­politiske utfordringene knyttet til fattigdomsreduksjon, internasjo­nal orden, migrasjon, sikkerhet og terror med mer. I tillegg, god utviklings-og fred-og forso­ningspolitikk kan, og har gitt, Norge innflytelse, makt, status, handlingsrom og goodwill i det internasjonale systemet.

Men kanskje må vi spørre om vi nå er nær et punkt der utviklingspolitikken er blitt så vidt stor at den skygger for de andre sidene ved utenrikspoli­tikken, i form av tid, oppmerk­somhet og ressurser. Eller i det minste, bør vi se på om den økonomiske og budsjettmessige handlefriheten må økes innenfor de andre sidene av utenrikspoli­tikken.

I politikk kan stemmer telle, men ressurser er ofte det avgjørende.

For å lykkes med sitt prosjekt om å prioritere sikker­het, nærområdene, Europa og transatlantiske forhold, bør utenriksministeren trolig derfor ta tak i noen av de innebygde skjevhetene budsjettstrukturen skaper.

Det finnes flere løsninger, men ingen er lette.

En løsning vil være å gjenopprette et utvi­klingsdepartement, men det vil være krevende å splitte opp budsjettet, og noen av de reelle kostnadene ved å drive utenriks­politikk er i dag trolig skjult under utviklingspolitikken. En annen løsning er å legge noen av forvaltningsoppgavene ut til et direktorat eller underliggende etat, men da må en sikre at viktig politikk ikke erstattes av teknikk.

Det aller viktigste er likevel at utenriksministeren sammen med Stortinget innleder en åpen, ærlig og fordomsfri diskusjon med Stortinget om «én-prosent­regelen», og hvordan denne best skal forvaltes og utvikles videre.

Norge bør selvsagt drive med bistand også i fremtiden, gjerne på et høyt nivå. Men det er ikke i noens interesse dersom god utviklingspolitikk kan skygge for god og nødvendig utenrikspolitikk.

Denne kronikken ble først publisert i Dagens Næringsliv 27. desember 2017.