Kan skattlegging hjelpe stater ut av sårbarhet?

Akademikere og eksperter fra fire ulike kontinenter var den 7.-9. november samlet i Oslo for å delta på TaxCapDev-konferansen ‘The New Politics of Development: Fragility, Taxation and State-building’.

Se programmet for konferansen her.

Nasjonal ressursmobilisering er nødvendig for å nå utviklingsmålene – men hvordan gjør vi det?

For å nå de bærekraftige utviklingsmålene vil massiv nasjonal ressursmobilisering være helt avgjørende, sa Odd-Helge Fjeldstad (CMI) under boklanseringen av ‘Taxing Africa: Reform, Coercion and Development’. Men hvorfor er det så viktig?

Det korte svaret er at stater ikke kan fungere uten ressurser. Effektiv ressursmobilisering, i form av bedre skattesystemer og naturressursforvaltning, er derfor nøkkelen til bærekraftig utvikling.

Selv om dette kan synes åpenbart, er det imidlertid mye vanskeligere å svare på hvordan man skal oppnå dette. For å skattlegge effektivt må sårbare stater ha et tilfredsstillende nivå av administrativ kapasitet. Hvordan kan man bygge robuste institusjoner som kombinerer tvang og legitimitet? Og hvordan kan eksterne donorer støtte og tilrettelegge slike prosesser?

En hovedutfordring når man diskuterer skattlegging på det afrikanske kontinentet, er å kartlegge hva ulike land har til felles og hva som skiller dem fra hverandre. Morten Bøås (NUPI) understreket at man må forstå landenes historie for å oppnå dette.

Mick Moore (ICTD) forklarte at det i Afrika i dag er to verdener innen skatt– den formelle og den uformelle. Begge er viktige, men de representerer svært ulike aspekter innen skattlegging. Et eksempel på dette er at ikke-statlige skatteaktører blir mer og mer vanlige, til tross for at man kan stille spørsmål ved legitimiteten deres. Dette er relevant andre steder i verden også. Qayoom Suroush (AREU) snakket blant annet om hvordan Taliban effektivt samler inn skatt i Afghanistan.

Avstanden mellom formell og uformell skattlegging resulterer ofte i en høy skattebyrde for lavinntektspersoner, mens selskaper som opererer innenfor det formelle systemet betaler lite skatt grunnet skatteletter. Dette må tas hensyn til når man diskuterer mobilisering av ressurser gjennom skattlegging i sårbare stater med konkurrerende styringsformer. Dobbel skattlegging går nemlig som oftest utover de som har minst fra før, påpekte Moore.

Det er selvfølgelig mange andre utfordringer som må tas hensyn til. Dette kan være alt fra korrupsjon, til væpnet konflikt og lav tillit til staten.

• For mer om utfordringer knyttet til skattlegging i sårbare stater, se CMI og NUPIs nylige rapport Building tax systems in fragile states: Challenges, achievements, and policy recommendations (2018)

Hva kan Norge gjøre?

Nikolai Astrup, Norges utviklingsminister, fortalte at Norge skal doble sin skatterelaterte assistanse til utviklingsland fra 2015 til 2020. Dette kan ha stor innflytelse, men krever teknisk ekspertise, la han til.

En utfordring i denne sammenheng er det Bøås referer til som sårbarhetsdilemmaet – at sårbare stater er avhengig av assistanse, men også er de vanskeligste å assistere grunnet lav absorberingskapasitet. I tillegg er disse statene sårbare på sine egne måter, og disse bør eksterne aktører ta hensyn til i sitt engasjement, la Moore til.

En annen utfordring er mangelen på donorkoordinasjon blant initiativene som allerede eksisterer, både på den lokale, regionale og globale arenaen. Det er derfor viktig å forstå at selv om det finnes en slags konsensus rundt behovet for skatt i utviklingshjelp, er de ulike aktørene ofte usynkroniserte på bakken. Dette er særlig relevant i sårbare stater hvor den lokale kunnskapsbasen ofte er mangelfull.

Se også:

• ANALYSE: Kurdisk statsbygging og kampen om naturressurser i dagens Irak
• KRONIKK: Skattlegging - veien ut av sårbarhet? 

- Skattlegging er mulig når man vet hvor pengene ender opp

Hvorfor er noen villige til å betale skatter, og andre ikke? Aloys Tegera fra Pole Institute i Goma (DRK) argumenterte for at skattlegging kun er mulig når skattebetalerne vet hvor pengene ender opp. Mangel på tillit til statlige institusjoner er dermed tett tilknyttet negative holdninger til skatt. Ifølge Moore er det fire spørsmål som utgjør det vi referer til som ‘skattemoral’ – altså om vi ønsker å betale skatt eller ikke:

1) Synes du statsapparatet er legitimt?
2) Får du noe tilbake?
3) Betaler de rundt deg også skatt?
4) Kan du komme unna med å ikke betale?

Viktigheten av hvert spørsmål varierer fra land til land, forklarte Moore. Hvordan man skal endre på eksisterende skattekultur eller skattemoral er et sentralt spørsmål i forskningen på dette feltet, og konsepter som sosialkontrakt, legitimitet og tvang nevnes ofte i denne sammenhengen. Jonathan Weigel (LSE) viste også at bedring i hvordan skattlegging utføres resulterte i mer positive oppfatninger av regjeringen, og dermed også dens legitimitet. En slik utvikling vil være svært viktig i sårbare stater hvor tillit til myndigheter ofte er fraværende.

- Den som kommer med kapital må komme med rene hender

Internasjonale selskaper som opererer i et lands naturressurssektor får vanligvis skatteletter. I mange utviklingsland kan dette være ødeleggende for en allerede begrenset skattebase. Dersom et selskap tilbys skatteletter, bør et minimumskrav være at de skal demonstrere åpenhet rundt sine aktiviteter, for eksempel ved å publisere årsrapporter på egen nettside. Den som kommer med kapital må komme med rene hender, understreket Benedict Doh (Tax Justice Network - Afrika). I denne forbindelse pekte Alexandra Readhead (internasjonal skatte- og utvinningsindustrikonsulent) på at skattemyndighetene i sårbare stater som regel ikke har penger til kjempe juridiske kamper mot store multinasjonale selskaper.

Utviklingsland setter seg inntektsmål, og disse må nås. Hvis selskaper undergraver skattegrunnlaget gjennom skatteletter og skattekonkurranse, skaper dette en høyere skattebyrde for lokalsamfunnene, som da ikke får nyte godene av investeringene.

Åpenhet og konstruktivt engasjement mellom lokalsamfunn og multinasjonale selskaper er derfor viktig for hvordan bedrifter oppfattes i samfunnet. Erlend Bjørtvedt (Telenor) påpekte også at et godt forretningsmiljø, gjennom for eksempel forutsigbar skatt istedenfor lav skatt, er mye viktigere enn skattekonkurranse.

Veien fremover

Det er mange politiske og institusjonelle utfordringer som må løses for å bygge en velfungerende kapasitet for skattlegging. Samtidig er det viktig å ikke bare fokusere på det som er galt, men heller se på hva som har fungert, og hvorfor. Mens eksterne aktører kan spille en viktig rolle i å tilrettelegge for prosesser som kan øke den nødvendige administrative kapasiteten, vil lokal kunnskap og deltakelse være avgjørende. Mer regionalt og sør-sør-samarbeid kan være et godt utgangspunkt; de utviklingslandene som har lykkes burde overføre kunnskap og støtte til de som ikke har det.

Vil du lære mer om NUPIs forskning på skattlegging i sårbare stater? Ta en titt på forskningsnettverket TaxCapDevs infoside her. Les også mer om vår forskning på utviklingspolitikk her, og Afrika her.