Innsikter fra Kambodsja for Sikkerhetsrådet og konfliktløsning i dag

Som et ganske nylig eksempel på konfliktløsning, kan Kambodsja kanskje bidra med nyttig innsikt.

På sensommeren i 1989 brøt forhandlingene på fredskonferansen i Paris sammen uten å løse den mer enn ti år lange konflikten i Kambodsja. Partene – den vietnamesisk-støttede regjeringen i Phnom Penh og de fire kambodsjanske fraksjonene, inkludert Khmer Rouge – kunne ikke bli enige om en modell for maktdeling. De årelange anstrengelsene til ASEAN og dets medlemsland, FN-sekretariatet og regjeringene i Indonesia og Frankrike så ut til å ha mislykkes.

Ikke desto mindre hadde et tiår med hardnakket diplomati for fred etablert rammene for det som skulle bli en endelig avtale. Disse rammene omfattet en fullstendig tilbaketrekking av vietnamesiske styrker fra Kambodsja, dannelse av et styrende organ med representanter fra de kambodsjanske fraksjonene, en FN-operasjon som kunne verifisere den vietnamesiske tilbaketrekkingen og avvæpne de stridende partene, valg under FNs overoppsyn og overgang til et demokratisk valgt styre. Det som manglet for å få til en avtale, slik det nesten alltid er, var politisk vilje. Det var på dette punktet at Sikkerhetsrådets fem permanente medlemmer trådte inn og tok ledelsen.

I løpet av 1990 møttes de fem permanente medlemmene på en rekke møter om Kambodsja, vekselvis i Paris og New York. Fire av de fem kom til bordet med motstridende agendaer og mål (der Storbritannia hadde minst å tape på prosessen). I kjølvannet av sitt engasjement i Vietnam ønsket USA både å bygge på sine bånd til allierte i Sørøst-Asia og rulle tilbake eller demme opp for innflytelsen til det de anså for å være Sovjetunionens og Kinas allierte. Sovjetunionen ønsket å redusere sin kostnadskrevende støtte til Vietnam, som i slutten av åttitallet lå på rundt en milliard dollar i året, samtidig som de forsøkte å forbedre sitt forhold til Kina som følge av glasnost og perestrojka. Kina, som var den av de statlige aktørene som hadde mest innflytelse over de fire kambodsjanske opposisjonspartiene, ønsket en vietnamesisk tilbaketrekking fra Kambodsja, samtidig som de nærmet seg både Khmer Rouge og prins Sihanouk. Frankrike, som hadde et sterkt ønske om å gjenetablere og bygge opp bånd til sine tidligere kolonier i Indokina, forsøkte aktivt å spille en rolle i fredsprosessen.

Selv om alle disse interessene ikke nødvendigvis var sammenfallende, var de heller ikke i konflikt med hverandre. Det var det rette øyeblikket på slutten av Den kalde krigen: Sovjetunionen la innsats i å skape et nytt, bredt forhold til Kina, noe som betød at Vietnam var under politisk og økonomisk press til å trekke seg ut av Kambodsja. Kina var villig til å akseptere en redusert rolle for Khmer Rouge, gitt at Vietnam trakk seg ut og begrenset sin rolle i Indokina. De fem permanente medlemmene gikk til rollen som fredsmekler med stor energi, og i kanskje det som var mest avgjørende for FN-systemet, lot daværende generalsekretær Javier Pérez de Cuéllar og hans spesialutsending Rafeeuddin Ahmed yte verdifulle og tålmodige råd og innspill til metoden bak fredsarbeidet, inkludert hvordan situasjonen etter en eventuell avtale skulle se ut. Som Hédi Annabi, som den gang var Ahmeds unge assistent, forklarte mange år senere: «Franskmennene ba oss om å skrive alle vedleggene, noe vi gjorde, og de innarbeidet i praksis rubb og stubb – vedleggene om de militære aspektene, om valget, om flyktningene ... alle vedleggene ble i sin helhet skrevet av oss».

Ved hjelp av innbitt innsats over sju måneder og med et lite FN-team som tok temperaturen på partene og dyttet dem varsomt fremover, utformet de fem permanente medlemmene en ramme som dekket så godt som alle kinesiske betenkeligheter om Vietnam, sovjetiske hensyn til redusert tilstedeværelse i regionen og USAs ønske om å redusere rollen og nærværet til Khmer Rouge i et fremtidig styre. Det fantes også en videre vektlegging – og dette er vesentlig i dag når vi ser på Sikkerhetsrådets rolle i opprettholdelsen av globale normer – på å bygge inn og forsterke menneskerettsbestemmelser i den avtalen som etter hvert skulle bli undertegnet i Paris i 1991.

Tilfellet Kambodsja viser tydelig hva en målbevisst innsats fra Sikkerhetsrådet kan oppnå ved hjelp av kreative multilaterale ideer og regionalt samarbeid. Det er riktig at det var andre tider den gang krigen i Kambodsja endelig sluttet, da FN satte i gang UNTAC, som til da var den største fredsbevarende operasjonen i historien, og da det internasjonale samfunnet handlet i fellesskap. Vi sto på terskelen til det som skulle bli et forbløffende par tiår med multilateral innovasjon, ambisjoner og det noen vil kalle overmot.

På den annen side har geopolitiske spenninger og skillelinjer i dag kommet tilbake i forgrunnen, slik vi tydelig kan se det i Sikkerhetsrådet. I vår omtumlede tid er det et presserende behov for både konfliktforebygging og mekling i pågående konflikter. Konfliktene har vart over et tiår i Syria og Libya, sju år er gått med konflikt i Jemen, konflikten i Afghanistan er fulgt av høy usikkerhet, det er pågående konflikt øst i Kongo, i Mali og Den sentralafrikanske republikk, og Rådet er handlingslammet over Etiopia. Listen er lang, og kan gjøres enda lengre hvis vi tar med steder der konflikter truer med å blusse opp igjen etter flere år med fredsavtaler.

Motsetninger i Sikkerhetsrådet har skapt problemer for en rekke meklere i ulike konflikter. Det er imidlertid ikke alle konflikter som forblir uløste på grunn av geopolitisk rivalisering: rollen og handlingsrommet til de som er involvert i kampene, er også viktig, om ikke avgjørende.

I det siste tiåret har først og fremst FN profesjonalisert sin meklingspraksis. Det foregår en svært berettiget og lenge påkrevd bevegelse for å gjøre fredsprosesser mer inkluderende og mer oppmerksomme på stemmene til de som alltid har blitt oversett, både før, under og etter en konflikt. Enkelte data har vist at det å gjøre en prosess mer inkluderende – å ha kvinner fullt involvert i fredssamtaler er en av de tydeligste uttrykkene for dette – vil også gjøre den freden som kommer etter avtalen, mer bærekraftig på lang sikt. Andre har presset på for å åpne diplomatiske og fredsskapende prosesser for andre aktører, inkludert de på bakken (dvs. meklere på innsiden eller lokalt), mens andre har etterlyst bedre analyser, tidlig varsling og mer forutseenhet i forståelsen av det som skjer.

Bedre forståelse og flere aktører i en prosess fører imidlertid ikke nødvendigvis til bedre utfall. På andre steder har mine kolleger i FN hevdet at problemet ikke er knyttet til tidlig varsling, men derimot består i å finne inngangspunkter, eller sagt mer rett på sak: hvem som skal overtales til å endre atferd. Det å ha koblinger mellom ulike spor vil ikke nødvendigvis bety at disse sporene vil gå i samme retning, føre mot samme mål eller ha samme tyngde. De som har våpen, blir betraktet som å være besittelse av mer makt enn de som er engasjert i lokal dialog. De som bevisst utelukker andre, gjør dette på basis av voldsbruk og kan fortsette med det. Ord er ikke nok til å overtale dem, og for de landene og organisasjonene som av prinsipp taler for inkludering, kan dette bli et dilemma for deres fortsatte involvering i en slik prosess. Dette er spesielt tilfelle når kvinner blir ekskludert, noe de ofte blir i sin helhet, eller de blir inkludert bare i et symbolsk nærvær. Norge sto overfor et slikt dilemma i Afghanistan i fjor.

For å si det enkelt: de som utkjemper krigen, må også være de som avslutter den. De som gir støtte til krigføring og krigshissere må også sette en stopper for denne. De som skjeller ut hverandre, både i og utenfor Sikkerhetsrådet, må overvinne disse motsetningene seg i mellom, med eller uten hjelp av meklere. De som i dag bruker land som lekegrind eller slagmark, slik vi så under den såkalte kalde krigen, må kutte denne støtten.

For de av Sikkerhetsrådets medlemmer som møtes under det norske presidentskapet denne måneden, er det viktig å huske at selv om inkludering, innsats på flere parallelle spor, tidlig varsling og engasjement er viktige ting, så er det inngåelse av avtaler som til syvende og sist bringer en slutt på kriger. Det som gjorde en avtale mulig i Kambodsja, var geopolitikk og målbevissthet blant Sikkerhetsrådets faste medlemmer. Spørsmålet om inkludering og eierskap er ekstremt viktig og må ligge til grunn for det vi gjør, men dets kritiske punkt ligger i det bidraget dette gir til å bygge fred og gjøre avtalen bærekraftig på mellomlang og lang sikt. Grunnleggende sett kan vi ikke la en ønskelig og økt vektlegging på inkludering og lokal fredsbygging kompensere for geopolitiske realiteter som ellers gjør fredsavtaler umulig.

Meklerens ansvar og dilemma er derfor å snakke om og alltid legge vekt på fred, felles interesser, menneskerettigheter og de sivile ofrene for konflikten, selv om han eller hun også må fokusere på de ofte usmakelige kravene fra konfliktaktører.

De faktorene som førte til at prosessen i Kambodsja lyktes, er først og fremst knyttet til endringer i de geopolitiske omgivelsene. På den annen side fremhever dette også betydningen av å gi FNs generalsekretær og hans medarbeidere på bakken rom til å manøvrere, til å utforske ideer og komme opp med kreative modeller. Videre, og kanskje dette er en siste lærdom som kan trekkes fra Kambodsja og enkelte andre vellykkede avtaler fra en forgangen æra – at Sikkerhetsrådet er et viktig instrument for å bringe fred til verden. Imidlertid er komitearbeid for å skape fred så godt som umulig med mindre Rådet for det første står samlet, og for det andre gir meklerne både støtte og tilstrekkelig rom til å gjøre jobben sin.

Asif R. Khan har for tiden permisjon fra sin stilling i FN og er gjesteforsker på NUPI. 

Alle synspunkter som kommer til uttrykk i denne artikkelen står for forfatterens regning og må ikke tolkes som uttrykk for oppfatninger eller posisjoner som kan tillegges noen institusjon.