Hvorfor EU vil komme styrket ut av koronakrisen
(Samtiden) Det siste tiåret har Den europeiske union (EU) gått fra krise til krise. Disse krisene forsterker ofte hverandre og utgjør til sammen det som gjerne kalles EUs polykrise. Med finanskrise, migrasjonskrise, økende populisme, et Russland som rasler med sablene, Trumps «America First», sin posisjon i skvis mellom USA og Kina og Brexit som snart står for døren, har mange en utbredt oppfatning om at EU er på sammenbruddets rand. I 2019 meldte for eksempel The Guardian at et flertall av europeerne forventer EUs kollaps innen 2040,1 mens Dagbladet i 2015 rapporterte om at EU, ifølge en tysk Europa-ekspert, «bryter sammen innen ti år».2
På toppen av alt dette kom altså koronakrisen. Covid-19-pandemien har blitt omtalt som den verste krisen verden har opplevd siden annen verdenskrig. For EU utgjør den sannsynligvis den største utfordringen integrasjonsprosjektet har erfart siden det ble etablert. Selv om EU ikke har kompetanse til å vedta en felles lovgivning for helsepolitikk, har krisen direkte og indirekte konsekvenser for en rekke av EUs kjerneområder, inkludert fri flyt av mennesker innen det indre markedet og Schengen-området, handel og finanspolitikk. Og den utfordrer medlemslandenes solidaritet. Hvor villige er EU-landene til å hjelpe hverandre når krisen virkelig rammer?
EUs første respons fremsto ikke akkurat som imponerende. I stedet for en felles europeisk politikk så vi land etter land stenge ned grensene og ty til nasjonale og ofte svært ulike løsninger. I media kunne vi se kinesiske fly lande på italienske flyplasser med medisinsk utstyr, i sterk kontrast til ikke like solidariske naboland som tilsynelatende knuget på sitt eget utstyr i tilfelle de selv skulle bli like hardt rammet.
Dommen over EUs første håndtering var hard. Som den amerikanske EU-forskeren Scott L. Greer oppsummerte i New York Times: «En union som ofte snakker om solidaritet mellom folk, viste lite solidaritet til å begynne med. En union ofte anklaget for overbyråkratisering, har vist liten evne til praktisk håndtering. En union basert på fri bevegelse av personer og varer har blitt et kaotisk kontinent av stengte grenser og eksportforbud.»3 The Guardian skrev at koronaviruset kunne bli EUs endelikt,4 og i Norge rapporterte VG og andre aviser at EU sto overfor «sannhetens øyeblikk», og at EUs fremtid sto på spill.5 Tilsynelatende var EU i ferd med å kollapse under byrden av krisen. Kanskje var dette øyeblikket som viste at når påkjenningene og utfordringene er store nok, da tenker de europeiske landene først og fremst på seg selv. Så mye for det europeiske fellesskapet, liksom.
Men er det egentlig dette som kommer til å stå skrevet i historiebøkene? Er EU på sammenbruddets rand? Vi tror ikke det. Tvert imot er vår påstand at EU vil komme ut av denne krisen mer integrert og samlet enn før krisen. Og at dette også vil påvirke Norge.
EU og alle krisene
Jean Monnet, den franske gjenreisnings- og planleggingsministeren etter annen verdenskrig, og ofte referert til som EUs «far», har skrevet at «Europa vil bli til i kriser og vil være summen av løsningene som blir tatt i bruk for å håndtere disse krisene».6 Siden oppstarten har EUs utvikling vært preget av en blanding av inkrementelle endringer og større skritt i retning av mer integrasjon, som oftest i kjølvannet av større kriser. Forløperen til det som i dag kalles EU, ble etablert som et fredsprosjekt etter annen verdenskrig. Ideen var å skape fred mellom tidligere fiender gjennom samarbeid i felles institusjoner og felles økonomisk utvikling. Den kjente britiske økonomihistorikeren Alan S. Milward beskrev europeisk integrasjon som «nasjonalstatens redning»: Stilt overfor felles utfordringer og gitt et ønske om økonomisk vekst og et behov for å kontrollere Tyskland, var samarbeid og begrenset suverenitet løsningen for statenes etterkrigsproblemer. Senere har EU utviklet seg i takt med at medlemslandene søker felles løsninger på felles problemer. Resultatet er et EU som bygger på en rekke kompromisser mellom land med ulike ideer om hva EU skal være og gjøre – mellom ønsket om bindende, overnasjonal integrasjon på den ene siden og et mellomstatlig samarbeid hvor landene bevarer sin suverenitet på den andre. Studier av EUs respons på kriser bidrar dermed også til å forstå EUs utvikling mer generelt.
Da koronaviruset nådde Europa, hadde etterdønningene fra finanskrisen slett ikke lagt seg, og migrasjonskrisen så ut til å blusse opp igjen. 31. desember 2020 forlater et av EUs største og mest innflytelsesrike medlemsland unionen etter over 60 års stadig sterkere integrasjon. Populistiske, antieuropeiske partier har mobilisert over hele kontinentet, og medlemsland som Polen og Ungarn, driver stadig lenger vekk fra demokratiske styringsprinsipper. I utenrikspolitikken står Europa overfor et mer aggressivt Russland og har havnet midt i en voksende stormaktskonflikt mellom Kina og USA, samtidig som USA under Trump trekker seg ut av multilaterale strukturer og avtaler.
I vår nye bok, The Palgrave Handbook of EU Crises, analyseres alle disse krisene systematisk. Vi har også med en studie av EUs koronahåndtering. Oppsummert hevder vi at EU stort sett har håndtert krisene overraskende bra, gjennom langsomt å tilpasse seg dem og om nødvendig reformere seg og fortsette med økt integrering. Dette viser at EU har nådd et stadium av integrasjon der unionen er tilstrekkelig konsolidert til å kunne takle krisesituasjoner. Selv om kriser alltid er krevende, utfordrer de ikke lenger EU som politisk enhet.
På noen områder har EUs kriser fungert som drivere for ny politikk. De har ført til støtte for en felles EU-politikk, også fra medlemsland som tidligere har vært særlig opptatt av å bevare sin suverenitet. Dette gjelder for eksempel forholdet til Russland etter Ukraina-krisen, håndteringen av finanskrisen og på noen konkrete områder etter migrasjonskrisen, som felles sjøoperasjoner og grensekontroller. Krisene har også styrket EU-institusjonenes rolle: EU har i stor grad respondert på krisene på sine vanlige måter gjennom initiativer fra EU-kommisjonen, og EU-byråenes rolle er blitt styrket.
Finanskrisen førte til etableringen av en rekke nye verktøy og institusjoner, som for eksempel Det europeiske semester, et organ som kontrollerer og gir råd til de enkelte medlemslandene i deres budsjettarbeid. Ingen, selv etter korona, snakker lenger om euroens sammenbrudd. I brexit-forhandlingene har EU fremstått som overraskende samlet. Ingen medlemsland, verken regjeringer eller flertallet av deres befolkninger, ønsker i dag en ny exit. Og USAs endrete utenrikspolitikk ser ut til å forene europeerne ytterligere.
Samtidig er det mye som ikke er løst. Den krisen EU kanskje har håndtert dårligst til nå, er det som noen ganger blir referert til som legitimitetskrisen – fremveksten av til dels autoritære regimer i Ungarn og Polen. At EU ikke har klart å forsvare demokratiske verdier i sin egen «bakgård», kan ikke kalles annet enn en fallitt. På tross av grensekontroller er EU-landene fremdeles uenige om hvordan en eventuell felles migrasjonspolitikk bør se ut. Og fra et menneskerettighetsperspektiv er heller ikke håndteringen av flyktningene et av EUs stolteste øyeblikk. Men også på disse områdene gjøres det mer enn man kan tro ved første øyekast. EU-prosesser er ofte langsomme, ikke minst fordi 27 land må bli enige om veien videre hvis nye skritt skal tas. Men de skjer – både i det små og det store. Kriser gir mer og ikke mindre europeisk samarbeid.
Mer EU også nå?
Hva så med koronakrisen? Hvilke konsekvenser får denne krisen for EU? Basert på studier av tidligere kriser bør Covid-19 ikke være noe unntak. I tillegg til forsvar, skattepolitikk og migrasjonspolitikk er helsepolitikk et felt som går til kjernen av et lands nasjonale suverenitet. Så langt har derfor EUs medlemsland valgt å beholde kontrollen over egne militære styrker, over skattenivået, over hvem som skal få opphold og statsborgerskap, og over hvordan helsepolitikken skal utformes. Anklagene om at EU ikke reagerte kjapt nok da koronaen angrep, er derfor ikke helt rettferdige. EU har verken rett eller kompetanse til å bestemme en felles helsepolitikk. Men EU har allerede gjort en hel del i kjølvannet av krisen.7 Til å begynne med så vi at de europeiske regjeringene reagerte med helt ulike typer reguleringer, dårlig koordinerte grensestenginger og forbud mot eksport av medisinsk beskyttelsesutstyr. Nå er det enighet om at EU må samarbeide tettere på helsefeltet, og et felles helsebudsjett har vokst kraftig, ikke minst etter påtrykk fra Kommisjonen og med støtte både fra Frankrike og Tyskland.8
Denne omdefineringen av helsepolitikk fra å være et nasjonalt til et europeisk anliggende er viktig i seg selv, fordi det indikerer et skifte i medlemslandenes syn på hvorvidt EU skal blande seg inn i helsepolitikken eller ikke. Ikke minst de rikere EU-landene har ansett europeisk helsepolitikk som et tabuområde, nettopp på grunn av de store ulikhetene i helsetilbudet landene imellom.9 Samtidig diskuterer EU-landene nå hvordan man skal oppnå det som kalles en europeisk helsesuverenitet, med mer felles innkjøp, fordeling og produksjon av medisinsk utstyr i tilfelle helsekriser. Et uttalt mål er også å skaffe vaksiner mot covid-19 til alle EU-borgere, og EU-kommisjonen har allerede inngått en avtale med produsenten Sanofi om kjøp av 300 millioner vaksiner.10 Et annet er å gå i bresjen for et bedre internasjonalt helsesamarbeid. Etter at USA har trukket seg fra sin tidligere hovedrolle i internasjonal krisehåndtering, vil EU styrke sin egen rolle. Bedre og mer samordnet krisehåndtering, både når det gjelder sivile og militære virkemidler, er et annet område som nå intensiveres. Det nye buzzordet er resiliens, eller motstandsdyktighet.
Det største spranget mot et føderalt Europa siden euroen
De hittil største endringene i retning mer integrasjon har skjedd på finansområdet. EUs banebrytende enighet om en krisepakke på toppmøtet i juli 2020 har fått forskere og observatører til å snakke om en revolusjonerende endring og om Europas «hamiltonske øyeblikk». Begrepet refererer til USAs første finansminister som i 1790 fikk igjennom en føderal overtakelse av de tidligere kolonienes gjeld, og med dette tok et stort skritt i retning dagens amerikanske politiske system.
Det er kanskje overdrevet, men at EU-kommisjonen nå for første gang låner penger i finansmarkedene, som så skal distribueres både i direkte støtte og i langsiktige lån til land berørt av krisen, er den største endringen i retning tettere integrasjon siden innføringen av euroen. Før koronakrisen var en slik felles gjeld utenkelig, og ikke minst Tysklands endrete politikk har vært avgjørende. Noen måneder etter sin knusende kritikk oppsummerte den nevnte og amerikanske forskeren Scott L. Greer koronakrisens betydning for EU slik: «EU har faktisk hatt en god krise. Den første, forutsigbare, demoraliserende fasen preget av manglende organisering og nasjonal egoisme, varte bare en måneds tid (mars–april). I mai og juni 2020 etablerte EU en betydelig ny helsepolitisk agenda, tilpasset markedskravene, og endret finanspolitikken i en mye mer støttende retning. COVID-19-krisen tydeliggjorde medlemslandenes gjensidige avhengighet. Hittil har den også ført til mer integrasjon.»11 Igjen synes det altså som om EU har kommet nasjonalstatene til unnsetning.
Også befolkningene i Europa ser ut til å støtte at EU bør gjøre mer for bedre å håndtere felles utfordringer. I en spørreundersøkelse utført av The European Council on Foreign Relations (ECFR) om koronakrisen, svarte et flertall av de 11 000 spurte i ni ulike EU-land at EU ikke har levd opp til forventningene deres under krisen. Men i motsetning til hva man kanskje skulle tro, har ikke denne skuffelsen over EUs manglende respons drevet europeiske befolkninger inn i populistenes favntak. Tvert imot mener et stort flertall i alle landene at det er EU som må styrkes for bedre å kunne håndtere helsekriser og andre kriser i fremtiden.12
Fortsatt står utfordringene i kø for EU. Som alltid er det krevende å komme frem til felles løsninger og enighet på en rekke områder, og fremdeles er landene uenige om hvor grensen mellom nasjonal suverenitet og europeisk overnasjonalitet skal trekkes i ulike spørsmål. Ikke minst står EU overfor utfordringer når det gjelder å ivareta kjerneverdier som demokrati og menneskerettigheter. Eksternt kan det stilles spørsmål ved om EU har levd opp til menneskerettighetskonvensjoner og flyktningkonvensjonen i håndteringen av migrasjonskrisen. Internt er en konsekvens av økt integrasjon uten føderalisering at EUs allerede store demokratiske underskudd blir enda større. Et annet åpent spørsmål er om EU klarer å leve opp til egne verdier når demokratiene i Ungarn og Polen svekkes. Prosesser er i gang, men det går sakte – saktere enn mange EU-land ønsker seg. Mange observatører har tatt til orde for at EU, for å få økt legitimitet, nå må fokusere på å levere det borgerne ønsker seg: økonomisk vekst, jobber, bedre miljø, bedre krisehåndtering, en sterkere utenrikspolitikk. Men dette kan ikke gå på bekostning av verdiene EU er og bør være tuftet på. Borgerne forventer å høres i demokratiske debatter og prosesser. Og dersom det er opp til medlemslandene å definere hvilke EU-regler man velger å følge, som nå er tilfellet i Polen og Ungarn, risikerer man å undergrave hele prosjektet.13 EUs største utfordring blir å balansere forholdet mellom integrasjon og suverenitet på en måte som både sikrer en effektiv leveranse av tjenester til borgerne og ivaretar demokrati og menneskerettigheter. Det er ingen enkel utfordring.
Og likevel ingen norsk debatt
Hva betyr så alt dette for Norge? Både mye og lite på en gang. Måten EU håndterer koronakrisen på, betyr mye. Når EU blir ytterligere integrert, følger som regel Norge etter. Enten fordi ny EU-lovgivning for eksempel innen helse eller Schengen-regelverket er såkalt EØS-/Schengen-relevant og dermed i praksis blir norsk lov. Eller fordi Norge ofte legger seg tett opp til EUs utenrikspolitikk.14 At EU tar opp felles gjeld vil ikke på samme måte ha direkte betydning for Norge. Men at integrasjonen i EU fortsetter, gjør at EU kommer til å stå enda mer samlet på politiske områder som også påvirker norske rammebetingelser.
Samtidig vil disse endringene trolig bety lite for den norske offentlige debatten, og det er beklagelig. Når EU endrer seg, bør dette lede til nye debatter om Norges forhold til EU. Når vi opplever store internasjonale kriser, bør dette lede til nye debatter om hvordan Norge bør orientere seg i en verden preget av andre sikkerhetstrusler og kriser enn dem vi tradisjonelt har rustet oss mot, og som vanskelig kan løses av nasjonalstater alene eller av militære allianser. Når Norge fortsetter å følge EU i det meste, bør dette føre til debatt om konsekvensene for norsk tilknytning og det norske demokrati. Men i Norge er det stille rundt disse spørsmålene. I Norge er forholdet til EU blitt et politisk tabuområde. Koronakrisen bør være en vekker og bidra til økt debatt om Norges rolle i et stadig mer integrert Europa.
Denne analysen ble først publisert i tidsskriftet Samtiden nummer 2 + 3 i september 2020. Vil du vite mer om NUPIs forskning på EU og Europa? Besøk NUPI senter for europastudier
Les Hvor hender det?:
-
[1] Daniel Boffey, 2019. «Majority of Europeans ‘expect end of EU within 20 years.’ Three in 10 think conflict among EU countries is a realistic possibility, survey finds». The Guardian 15.05.2019, theguardian.com/world/2019/may/15/majority-of-europeans-expect-end-of-eu-within-20-years
[2] Linn Kongsli Hillestad og Mari Sand Malm, 2015. «EU-samarbeidet bryter sammen innen ti år. Ekspert mener EU er i dyp krise». Dagbladet 4.12.2015.
[3] Scott L. Greer (2020). «How Did the E.U. Get the Coronavirus So Wrong? And what can it do right next time?» The New York Times. Morning Briefing, 6.04.2020 (vår oversettelse). Originaltekst: «A union that speaks often of solidarity between peoples initially saw little solidarity. A union often reproached for technocracy showed none of it. A union built on the freedom of movement of people and goods has become a chaotic continent of closed borders and export bans.»
[4] Jennifer Rankin, The Guardian, 1.04.2020J
[6] Jean Monnet (1978). Memoirs. London: Collins (vår oversettelse). Originaltekst: «Europe will be forged in crises and will be the sum of the solutions adopted for those crises.»
[7] S.L. Greer, A.d. Ruijter og E. Brooks, «The COVID-19 pandemic: Failing forward in public health», kap. 44, i Riddervold, Trondal og Newsome (2020) (red.). The Palgrave Handbook on EU Crises, London: Palgrave MacMillan.
[8] Ibid.
[9] Ibid.
[10] «Coronavirus: Commission concludes talks to secure future coronavirus vaccine for Europeans», Press release 31.07.2020
[11] Greer mfl., se note 5. Den opprinnelige teksten lyder: «The EU has actually had a good crisis. The predictable, i demoralizing, phase of disorganization and national egotism lasted only about a month (March-April). In May and June 2020 it created a substantial new first-face health policy agenda, reasserted its second-face market-preserving powers, and shifted its fiscal stance in a much more supportive direction. The COVID-19 crisis exposed European Union member states' interdependence. It has, so far, also led to integration.»
[12] Ivan Krastev og Mark Leonard (2020). «Europe’s pandemic politics: How the virus has changed the public’s worldview», publisert 24.06.2020. European Council on Foreign Relations.
[13] Daniel Keleman intervjuet av CNN (2020). «The EU struck a big rescue deal on Covid-19. But it might have dealt a blow to democracy», CNN, 22.07.2020
[14] NOU 2012:2.