Effekten av militærmakt i krigen mot terror – fra vondt til verre?

Denne teksten ble først publisert som Ukens analyse av Den norsk Atlanterhavskomité (DNAK) 25. april 2019. Teksten er gjengitt med tillatelse fra DNAK:

Primum Non Nocere – «Fremfor alt ikke skade».

Grunnsetningen i den moderne legevitenskapen har fungert som en etisk og praktisk ledetråd i årtusener. Forsiktighetsprinsippet er basert på grunnidéen om at det er bedre ikke å gjøre noe heller enn å gjøre noe verre. Bruken av militærmakt i kampen mot terrorisme bør tuftes på det samme grunnleggende prinsippet.

En valgt krig uten ende

Krigen mot terror har pågått i snart to tiår. Siden intervensjonen i Afghanistan i 2001 har den militære innsatsen mot terrorisme nådd et astronomisk omfang. Amerikanske styrker bidrar aktivt i 80 stater. For vestlige ledere er militærmakt en attraktiv løsning, av flere grunner: Det viser handlekraft og den kan tilsynelatende måles.

Vi kan telle antall utførte tokt, antall drepte terrorister og vise til kart over gjenerobrede områder. Bilder av hangarskip fossende for fulle maskiner mot det østre Middelhavet viser at man tar problemet på alvor. Soldater på bakken viser offervilje. Fristelsen til å bruke militære virkemidler er sterk og forståelig.

Men virker det?

Krigen mot terror viser at effekten av maktbruk er ytterst uforutsigbar, og i verste fall kontraproduktiv.

Har krig gjort vondt verre?

Bruk av militærmakt forvolder store skader og er svært kostbart. Krig innebærer å drepe, og dessverre rammer det ofte uskyldige sivile. Den såkalte krigen mot terror er inne i det attende året og anslås å ha kostet nærmere en halv million mennesker livet, til en estimert kostnad på ufattelige 6 tusen milliarder dollar (og dette er kun amerikanernes andel). Store områder er lagt i grus, og millioner av mennesker er fordrevet.

De menneskelige og økonomiske kostnadene har blitt rettferdiggjort med at målet helliggjør midlene. Med fasiten i hånd er det klart at krigføringen har hatt store utilsiktede konsekvenser. Det er uvisst om den har bremset jihadismens vekst. Det er lettere å argumentere for at den sannsynligvis har gjort vondt verre.

Til tross for innsatsen i blant annet Afghanistans, Irak og Syria er jihadismen på fremmarsj i mange muslimske land. Antallet voldelige jihadister (tallene er naturligvis høyst omstridte og usikre, og det er uenighet om hva begrepet egentlig rommer) har blitt mangedoblet siden høsten 2001.

Samtidig som det har vist seg at det å drepe ikke er en effektiv eller varig løsning på problemet, er det sannsynlig at trusselen er kommet for å bli.

Klarte ikke hindre ekstremisme, terrorisme og opprør

Europeiske stater må ofte håndtere terrortrusselen på egen jord. I tillegg er deler av Midtøsten og Afrika er under sterkt press fra ikke-statlige aktører som er med på å sette stater og regioner i brann. NATOs sørflanke er preget av ustabilitet, stor populasjonsvekst og dystre fremtidsutsikter.

Man står overfor en varslet katastrofe, der økt konflikt og migrasjon er sannsynlige utfall. NATO (eller en koalisjon av NATO-land) kan ha en viktig rolle i regionen, gitt at militære kapasiteter brukes til det de er egnet til. Nesten to tiår inn i krigen mot terror vet vi at en strategi basert på vestens overlegne militærmakt ikke kan hindre at sårbare regioner og stater drukner i ekstremisme, terrorisme og voldelige opprør.

• Se seminar med Steven Tankel: USAs partnere i krigen mot terror - til nytte eller besvær?

Fra opprørsbekjempelse og statsbygging til kontraterror med «lett fotavtrykk»

Krigen mot terror har vært preget av de mest omfattende operasjonene. Krigene i Afghanistan og Irak har i stor grad vært basert på den omstridte COIN-doktrinen (counter insurgency) – såkalt opprørsbekjempelse.

Doktrinen sier, i kort og svært forenklet form, at man med betydelig og smart ressursbruk kan drepe opprørere uten for store sivile tap. Dette vil sikre befolkningen, vinne deres tillit og støtte, og dermed nekte opprørerne tilgang til den lokale «basen» de er avhengige av for skjul, rekruttering og ressurser. Doktrinen sier også at det militære elementet kun bør utgjøre en brøkdel av en større, helhetlig strategi som først og fremst handler om å gjennomføre politiske og sosiale reformer og tiltak. Det må bygges en levedyktig stat som kan håndtere årsakene til at opprøret oppstod.

De dyrekjøpte erfaringene fra Afghanistan og Irak er veldokumenterte. Summen av manglende ressurser, skjebnesvangre politiske feilsteg og en feilslått strategi er kjent: Begge landene er preget av intern konflikt, store ødeleggelser og dystre fremtidsutsikter – forhold som fremmer jihadistgruppers evne til rekruttering. COIN-doktrinens forkjempere kan argumentere med at vestlige ledere har vært inkompetente og lite villige til å bruke nok ressurser over lang nok tid – både til militære og ikke-militære formål. Hvis det ikke lykkes er det altså fordi man ikke har drevet COIN etter boka.

Preget av krigstretthet

Opprørsbekjempelse, kritisert for aldri å ha lyktes noe sted, er erstattet av såkalt ‘lett fotavtrykk’: Færre vestlige soldater på bakken, men mer bruk av droner og spesialstyrker for å drepe terrorister. Hovedinnsatsen rettes inn mot ‘kapasitetsbygging’ – trening av lokale sikkerhetsstyrker, og leveranser av våpen og annen teknologi. Den nye tilnærmingen er formet av krigstretthet og utarmet vilje til å ofre vestlige liv og ressurser på langsiktige oppdrag med uvisse utfall. Grovjobben er ‘satt ut’ til lokale regimer og internasjonale aktører som ikke er egnet til jobben, eller til å sikre befolkningen i krigsutsatte områder.

• Les også: Kurdisk statsbygging og kampen om naturressurser i dagens Irak

Strategien er endret, men målet er fortsatt det samme: Stabiliserte stater som kan ta hånd om terrortrusselen og opprørsbekjempelse på egen hånd.

Når COIN-doktrinen har blitt forkastet har muligens lærdommene fra de siste tiårs praksis blitt med i dragsuget.

En av hovedpilarene i opprørsbekjempelse er at den militære komponenten er relativt liten bit av en sofistikert og helhetlig strategi som først og fremt handler om ikke-militære mål og virkemidler, hvor dybdekunnskap om lokale forhold er en helt nødvendig forutsetning. Å lykkes er både svært vanskelig og ressurskrevende. En mindre ambisiøs og mer edruelig tilnærming har tilsynelatende, i hvert fall på kort sikt, lavere risiko og kostnad.

Men hva blir kostnadene på lang sikt? Et lettere fotavtrykk reduserer Vestens byrde, men kan man lykkes så lenge problemet man vil til livs forblir det samme? Hva tilsier at man skal lykkes ved å bruke færre soldater og mindre penger?

 «Lett fotavtrykk» - krig på lavbudsjett

Utviklingen i Sahel-regionen er et illustrerende eksempel. Det bygges opp infrastruktur som skal rede grunnen for en større vestlig (og norsk) tilstedeværelse, først og fremst gjennom droner, spesialstyrker, samt trening og materiell støtte til lokale sikkerhetsstyrker. Regionens jihadistgrupper vinner stadig mer terreng, men de virkelig bekymringsverdige problemene handler om de politiske og økonomiske årsakene til at jihadistenes budskap har appell blant lokalbefolkningen. Denne appellen er først og fremst knyttet til dype, lokale konflikter, og mangel på sikkerhet og statlige kapasiteter.

• Les policy brief:Rival priorities in the Sahel – finding the balance between security and development

Vestlig inntreden, i ledtog med lokale sikkerhetsstyrker, risikerer å forverre disse problemene. I verste fall kan kapasitetsbyggingen føre til at konfliktene eskalerer.

Mer konktraterror, mer voldsbruk

I noen land, som f.eks. Mali, har vestlige styrker fått en stadig større tilstedeværelse. Den franskledete operasjonen har i økende grad fått et kontraterrorpreg, men uten at man har klart å koordinere og konsentrere innsatsen på en måte som sikrer befolkningen og dermed gir de ikke-militære virkemidlene gode vilkår. I den senere tid har volden tatt form av massakrer, med påfølgende hevnaksjoner.

Les også:

• Mali: Vestens nye Afghanistan?
• Mørke skyer over Mali

Et stadig større kontraterror-fokus ser ut til å bidra til økende voldsbruk, og er ifølge en FN-rapport en av årsakene til at jihadist-opprørets appell blant de lokale. Vestlige kontraterroroperasjoner har stagget jihadistenes territorielle fremmarsj, men ikke lykkes i å ta tak i årsakene til at regimet mistet kontrollen over store deler av landet.

Kan Mali og lignende konfliktområder stabiliseres uten tung og langsiktig militær og sivil ressursbruk – et «tungt fotavtrykk»? Er det realistisk at kontraterror-krigføring på lavbudsjett – uten omfattende tilstedeværelse, reformer og bistand - vil føre til langsiktige forbedringer?

• PS! Få med deg seminar 29. mai: Hvor godt har FNs fredsoperasjoner i Mali og Sør-Sudan fungert?

Hva kan Vesten gjøre?

Spørsmålet er hva Vesten (og dermed Norge og våre allierte) kan gjøre i de tilfellene man ikke er villige til å sette massive ressurser i spill.

• Les også: Korleis kan EU betre kriseresponsen sin?

Militære virkemidler er i verste fall kontraproduktive. Regimene man understøtter kan ha insentiv til å fremstille opprørere som jihadister, operasjonene som kontraterror, og på samme tid ha liten interesse av at trusselen forsvinner. Støtte til mer eller mindre legitime regimer må ledsages av en strategi sentret rundt tiltak som angriper roten til den misnøyen som jihadister er eksperter på å utnytte. Ethvert feilsteg eller forverring av problemene vi forsøker å bøte på er en potensiell gavepakke til de vi bekjemper. Jihadister er rasjonelle aktører og tilpasningsdyktige konflikt-entreprenører og «spoilers» som, sammen med brutale og inkompetente regimer, sår konflikt og kaos. De er avhengige av vanstyre, undertrykkelse og konflikt for å vinne tilhengere utover den ideologiske harde kjernen.

• Kronikk: Den forstemmende enigheten

På kort sikt kan Vesten tilsynelatende være tjent med å utstyre og trene regimer som selv tar hånd om voldelige ekstremister – ofte gjennom brutale virkemidler. De langsiktige effektene er derimot ukjente og muligens katastrofale. Brutalitet og vanstyre fører til at ekstreme opprørsgrupper kan fremstå som fullt ut akseptable alternativer til staten.

Kriger vi kan velge - når militærmakt ikke er eneste alternativ

I noen tilfeller er passivitet et nærmest utenkelig alternativ. Et nylig eksempel er IS sitt varslede folkemord på Yazidiene i Irak. Massakrene nærmest tvang Barack Obama til å sette inne amerikanske kampfly og bakkestyrker for å stoppe jihadistenes brutale drapstokt, som igjen åpnet dørene for en større vestlig innsats i Irak og Syria. Den franske intervensjonen i Sahel var tenkt å forhindre en gryende borgerkrig og statskollaps, men har vokst til en stadig større operasjon. De siste tiårs erfaringer med vestlige intervensjoner viser at maktbruk, selv som en siste utvei, ofte ender i såkalt ‘mission creep’ – gradvis større fotavtrykk. Når vi først velger å bruke makt vil det kreve omfattende og langsiktig tilstedeværelse for ikke å så ytterligere kaos, og dermed at de grunnleggende årsakene til konfliktene forverres. Heldigvis har vi som regel et valg.

Krig med ‘lettere’ fotavtrykk fritar oss dessverre ikke fra utfordringene og konsekvensene som konflikt medfører - selv ikke i de krigene vi kan velge. Erfaringene fra Irak, Syria, Afghanistan, Libya, Balkan og andre intervensjoner viser med tydelighet at bruken av vestlig militærmakt, selv med beste intensjoner, må følges opp av en plan for hva som skal skje når den siste bomben er sluppet.

Til forskjell fra de tilfellene der ikke-inngripen framstår utenkelig, er ikke de stadig mer utbredte kontraterror-operasjonene bundet av de samme moralske forpliktelser til å gripe inn. Når man velger å bruke direkte eller indirekte militærmakt for å bekjempe jihadistiske opprørsgrupper må den potensielle gevinsten ved inngripen veies opp mot risikoen for at problemet blir verre enn det i utgangspunktet var. Hvis Vesten skal bidra på en konstruktiv måte kreves det langsiktighet, tunge ressurser og politiske løsninger - med den ikke-militære komponenten som kjerne i strategien. Bare slik kan NATOs og Vesten ressurser være til langsiktig hjelp.

Terskelen for maktbruk bør være ekstremt høy

Hvis den såkalte krigen mot terror kan vinnes, så vil den ikke vinnes på grunn av overveldende våpenmakt. Suksess kan ikke måles i antall drepte jihadister. Militær innsats vil være forgjeves uten politisk evne og vilje til å håndtere de grunnleggende årsakene til at jihadistenes ideologi vinner terreng. Uten en slik vilje kan det se ut til at - i tilfellene man har et valg - bør avstå fra å bruke militære virkemidler. Terskelen for å bruke makt bør være ekstremt høy, også ved såkalt «lett» fotavtrykk – både ved bruk av egne styrker og ved å styrke den militære slagkraften til lokale partnere.

Å avstå fra å bruke makt er ofte det minst dårlige alternativet – selv i konflikter med vestlige interesser i spill. Erfaringene fra to tiår med endeløs krig har vist at forsiktighet bør være det ledende prinsippet. Bruk av militærmakt, selv når den er begrenset, fører med seg store ødeleggelser, endrede lokale styrkeforhold, og en rekke uforutsigbare utfall på lang sikt.

Det er lite nytte i å bruke hammer når problemet ikke er en spiker. Militærmakt må være ett av mange verktøy i et skrin med en rekke mer nyttige redskap, som igjen er del av en langsiktig, omfattende og helhetlig strategi. Hvis ikke er det sannsynligvis bedre å la være. Primum Non Nocere.

Forslag til videre lesning:

Meagan Smith and Sean M. Zeigler: “Terrorism before and after 9/11 – a more dangerous world?”
Kvantitativ studie som peker på at terrorisme har blitt stadig mer utbredt i land med muslimsk majoritet i etterkant av 11. september. Forfatterne peker på regimenes anti-terror-tiltak og vestlig intervensjon eller støtte som mulige årsaker til økningen, men påpeker også at flere væpnede konflikter og terroristers strategiske valg av mål kan være med på å forklare denne økningen.

John Nagl: Knife fights: a Memoir of Modern War in Theory and Practice
Nagls memoarer gir et innblikk i COIN-doktrinens utvikling sett fra en insiders synsvinkel. Hans beretning belyser hvordan politiske beslutninger i stor grad styrer betingelsene for om COIN kan lykkes eller ikke.

Eli Berman, Joseph H. Felter, og Jacob Shapiro: Small Wars, Big Data: The Information Revolution in Modern Conflict
En studie av COIN på mikro-nivå, basert på data fra blant annet Irak og Afghanistan. Studien viser at COIN fungerte bedre når ressurser ble brukt på små, men synlige tiltak som betinget lokalt samarbeid. Viktigst av alt: Informasjon. Flere tips fra de lokal førte til lavere voldsnivå og bedret sikkerhet. Antallet tips økte når man sørget for at disse kunne gis via sikre kanaler som f.eks. mobiltelefon.

EUNPACK: “Executive Summary of the Final Report & Selected Policy Recommendations a conflict - sensitive unpacking of the EU comprehensive approach to conflict and crisis mechanisms”
Sluttrapport fra et treårig forskningsprosjekt gir et innblikk i den svært komplekse situasjon på bakken i Mali, et av landene der en voksende jihadist-bevegelse har ført til stadig større internasjonal tilstedeværelse. Rapporten peker på styrkene og manglene ved EUs operasjon i landet.

David H. Ucko: “Critics gone wild: Counterinsurgency as the root of all evil”
Ucko tar for seg den omfattende kritikken mot COIN-doktrinen i etterkant av Afghanistan- og Irak-krigen. Han argumenter for at kritikerne kaster barnet ut med badevannet når de avskriver alle deler av doktrinen som mislykket. Ved å avskrive COIN i sin helhet risikerer man å miste mange viktige lærdommer fra tiår med praksis.

Ole Martin Stormoen er forskningsassistent i Forskningsgruppen for sikkerhet og forsvar, samt koordinator for Konsortium for forskning på terrorisme og internasjonal kriminalitet ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt. Stormoens interesser inkluderer årsaker til terrorisme og ekstremisme, med hovedfokus på jihadisme og islamisme, og tematikk som påvirker disse, inkludert forsvars-, sikkerhets- og utenrikspolitikk, internasjonale militære operasjoner, kontraterror og radikalisering. Hans regionale hovedfokus er på Midtøsten, Nord-Afrika og Balkan.