ANALYSE: Kurdisk statsbygging og kampen om naturressurser i dagens Irak

Den semi-autonome kurdiske regionen i Irak har store forekomster av naturressurser, og økonomien avhenger i stor grad av disse. Med en enorm offentlig sektor er forvaltning av disse ressursene derfor helt avgjørende for kurdisk statsbygging. Den politiske striden med de føderale myndighetene i Bagdad vanskeliggjør midlertid dette – mens kurderne ønsker å utvikle en uavhengig olje- og gassektor, anser Irak dette som en trussel mot landets territorielle integritet og suverenitet.

Kurdernes kamp for selvstendighet er nemlig like reell i dag som da folkegruppen ble fordelt mellom Tyrkia, Syria, Irak og Iran etter første verdenskrig. Det nærmeste de har kommet en kurdisk statsdannelse i Midtøsten er den autonome kurdiske regionen i Irak (KRI), styrt av en kurdisk regional myndighet (KRG). Selv om Iraks kurdere har hatt de facto autonomi siden 1991, er dette i stor grad et resultat av den USA-ledede invasjonen i 2003, som førte til at kurdisk selvstyre fikk konstitusjonell forankring i 2005.

Siden den gang har KRG hatt hovedsete i Erbil, med egne departementer, direktorater og etater. Likeså viktig er voldsmonopolet Peshmergaen har hatt over kurdisk territorium – irakiske militære- og sikkerhetsstyrker har ifølge konstitusjonen ingen myndighet i KRI. Etter Den islamske statens (IS) fremmarsj i 2014 rykte også kurderne frem territorielt ved å ta kontroll over de omstridte områdene i nord-Irak, inkludert den svært naturressursrike provinsen Kirkuk.

Folkeavstemningen om kurdisk selvstendighet den 25. september 2017 satte midlertid en stopper for dette. Føderale myndigheter svarte blant annet ved å iverksette militær offensiv som resulterte i gjenopprettet irakisk kontroll, i tillegg til at kurderne mistet områder i sørlige Kurdistan som de har kontrollert etter 2003. I ettertid har forholdet mellom Bagdad og Erbil nådd et nytt bunnivå i post-Saddam Irak.

I oktober fikk Irak ny regjering etter månedsvis med intense forhandlinger om statsministerposten, som til slutt gikk til Adil Abdul-Mahdi. Denne måneden får trolig også kurderne ny regjering. Sammen skal de stabilisere og gjenoppbygge et land som har vært herjet av krig og konflikt siden 1980. Før det kan skje, må de imidlertid finne en måte å samarbeide på.

Naturressursforvaltning og de omstridte områdene

Konflikten over de naturressursrike, omstridte områdene i nord-Irak står sentralt i det anstrengte forholdet mellom de føderale myndighetene i Bagdad og den kurdiske regionale myndigheten i Erbil.

I artikkel 140 i den irakiske konstitusjonen står det skrevet at skjebnen til disse områdene skal avgjøres av en lokal folkeavstemning innen en tidsperiode på 7 år. 13 år senere har denne fortsatt ikke funnet sted. Med tanke på den krevende situasjonen i Irak de siste tiår er dette kanskje ikke så rart. Samtidig hevder kurderne at de føderale myndighetene ikke har et mål om å avklare situasjonen, nettopp grunnet faktum at det er helt uaktuelt for dem å gi opp disse områdene.

Den store forekomsten av naturressurser er den viktigste årsaken til hvorfor det er så vanskelig å finne en politisk løsning på dette spørsmålet. For kurderne er inntektene fra olje- og gassektoren avgjørende for kurdisk statsbygging; for Irak er kurdisk kontroll over nord-Iraks store naturressursforekomster en trussel mot landets territorielle integritet og suverenitet.

Dersom KRI overtar kontrollen over landets største naturressursforekomster, vil dette skjenke kurderne med mer makt enn Bagdad er komfortabel med. Det må også nevnes at Irak er svært avhengig av olje- og gassektoren: i 2015 ble det anslått at 85 prosent at statens totale inntekter kom herfra.

I artikkel 111 står det i tillegg at naturressurser ikke utelukkende kontrolleres på føderalt nivå, og at olje og gass «eies av hele folket i Irak». Kurderne tolker denne paragrafen i egen favør, mens føderale myndigheter peker på at dette innebærer at inntekter fra naturressurssektoren i Kurdistan tilhører alle irakere, ikke KRG.

KRGs mål om å utvikle en uavhengig olje- og gassektor møter derfor stor motstand fra Bagdad. Senest i 2014 ble kurderne tatt i å eksportere olje til Tyrkia uten tillatelse fra føderale myndigheter, som ble ansett som et brudd på irakisk suverenitet. Dette resulterte i at flere selskaper måtte trekke seg ut. 

Se også: 

• PODKAST: Mistillit i Midtøsten
• EU i Midtøsten - hvordan forhindre terrorisme og voldelig ekstremisme?

IS’ fremmarsj og kampen om Kirkuk

En annen viktig utfordring for ressursforvaltning i de omstridte områdene er den krevende sikkerhetssituasjonen. Iraks forrige statsminister Haider al-Abadi erklærte militær seier mot IS i fjor, men gruppa har fortsatt aktive celler som utfører hyppige angrep. Kirkuk er blant provinsene som er mest utsatt for dette.

Når IS okkuperte store deler av irakisk territorium i 2014, stod Kirkuk i fare for å falle under jihadistenes kontroll. Mens irakiske sikkerhetsstyrker gang på gang viste seg maktesløse, var det den kurdiske Peshmergaen som kom provinsen til unnsetning. Kurderne utnyttet denne situasjonen til å ta over kontrollen over de omstridte områdene.

Lykken viste seg midlertid å være kortvarig. Da tidligere president Massoud Barzani (KDP) avholdt en folkeavstemning om kurdisk selvstendighet i 2017, svarte føderale myndigheter med å iverksette en militær offensiv som resulterte i gjenopprettelse av irakisk kontroll. Ifølge kilder i Kirkuk stod iranske militærrådgivere og iransk-ledede sjiamilitser i spissen. Generalmajor Qassem Soleimani, sjef for Den iranske revolusjonsgardens Qudsstyrke, skal ha vært sentral i operasjonen.

En høytstående tjenestemann i Naturressursdepartementet kunne fortelle at dette førte til at KRG har mistet salgsinntekter fra 150 000 oljefat om dagen ifølge egne estimater. Folkeavstemningen førte også til at Bagdad fjernet støtten til KRG på 17 prosent i statsbudsjettet som de tidligere vært berettiget til. Det å miste disse inntektene har vært svært ødeleggende for økonomien i KRI.

Etter at føderale myndigheter tok over Kirkuk i oktober i fjor stanset de all eksport, men denne ble gjenoppstartet etter at Erbil og Bagdad ble enige om en avtale i november. Dette er en positiv utvikling og indikerer et skritt i riktig retning for mer konstruktivt samarbeid mellom de to. Som resultat har det internasjonale markedet fått omkring 400,000 flere oljefat. Press fra USA skal ha bidratt til at dette kunne skje – Washington fryktet nemlig oljeprishopp etter de gjenopprettede sanksjonene mot Iran.

Stats- og kapasitetsbygging gjennom skattlegging

I tillegg til åpenbare politiske og sikkerhetsmessige utfordringer er også den sosioøkonomiske situasjonen i Irak er svært krevende. Dette gjelder også KRI, til tross for at regionen har vært relativt stabil i forhold til resten av landet etter 2003. Tiår med krig og konflikt, fra Iran-Irak-krigen på 1980-tallet til den pågående kampen mot IS, har naturligvis vært ødeleggende for utviklingen i hele landet. Det at Irak har et eget direktorat for arbeid med massegraver sier det meste.

Dersom både stabilisering og gjenoppbygging av et så krigsherjet land skal finne sted må staten styrkes, og administrativ kapasitet bygges. Skattlegging kan være et viktig verktøy i kurdisk statsbygging, i og med at det kan fremme sosialkontrakten mellom den regionale myndigheten og dens innbyggere, og dermed også øke dens autoritet og legitimitet.

Skattlegging i KRI administreres i dag av Skattedirektoratet, som ikke nødvendigvis har tilsvarende lover og praksiser som sitt motstykke i Bagdad. En utfordring for den lokale skatteadministrasjonen er at det ikke eksisterer en ‘skattekultur’ i KRI. En illustrerende indikator på dette er at i Irak ligger inntektsskatten på 15 prosent, mens den i KRI ligger på 5 prosent. Selskapsskatten er noe høyere - 15 prosent.

I og med at både innbyggere og selskaper har et anstrengt forhold til å betale skatt, vil den politiske kostnaden være stor for enhver regjering som ønsker å øke skattenivået. Med tanke på den interne uroen i KRI, særlig etter 2017, er det derfor lite som tyder på at det eksisterer politiske vilje eller evne til å gjennomføre en skattereform. Mens Kurdistans demokratiske parti (KDP) har fått skylden for den kaotiske situasjonen etter 2017, har Kurdistans patriotiske union (PUK) fått skylden for at kurderne mistet kontrollen over Kirkuk og oljefeltene.

Samtidig ser man en svak tendens til at kurdiske politikere ønsker endring på denne fronten. I oktober sa KRGs visestatsminister Qubad Talabani (PUK) at både effektiv skattlegging og diversifisering av økonomien vil være sentralt i tiden fremover. Turisme og jordbruk pekes blant annet på som viktige satsingsområder.

Et annet viktig problem med skattlegging er at KRI er konstitusjonelt forpliktet til å overføre en andel av skatteinntektene til den føderale regjeringen i Bagdad, som igjen skal omfordele dette til alle landets provinser. Dette oppleves som problematisk for beslutningstakere i Erbil, særlig etter at føderale myndigheter kuttet den overnevnte støtten til KRG i statsbudsjettet. Ifølge en høytstående tjenestemann i Naturressursdepartementet sitter det langt inne for kurderne å overføre summer til Bagdad når de mener at Irak står i gjeld til dem.

Det må også nevnes at korrupsjon også er utbredt og et viktig hinder for kapasitetsbyggingen i både KRI og Irak for øvrig.

Les også: 

• Skattlegging - veien ut av sårbarhet?
• RAPPORT: Skattlegging i sårbare stater

En alternativ form for ressursmobilisering

Med tanke på KRGs avhengighet av olje- og gassektoren, er effektiv skattlegging av naturressurser en viktig hovedkilde til finansiering offentlige utgifter og dermed også sosioøkonomisk utvikling. Velfungerende toll og avgifter på eksport og import, eller skattlegging av private selskaper, kan være et godt sted å begynne.

På nettsiden til Naturressursdepartementet i KRI står det skrevet at kapasitetsbygging en viktig del av kurdisk energipolitikk. Selv om skatt er ansett som en viktig inntektskilde på dette området, er det ifølge en høytstående tjenestemann i departementet problematisk å skattlegge naturressursutvinning.

Først og fremst fordi utenlandske investeringer er avgjørende for den regionale økonomien, og at det er derfor ikke ønskelig fra kurdisk side å øke kostnaden – inkludert gjennom skattlegging og andre avgifter – for selskaper som opererer i olje- og gassektoren på kurdisk territorium.

I stedet for å skattlegge selskaper i denne sektoren, har de derfor valgt å inkludere et obligatorisk samfunnsbidrag i alle kontrakter som signeres. Denne summen er øremerket lokal kapasitetsbygging. Selskapene bestemmer selv hvor dette bidraget skal investeres, og dette kan variere fra miljøvern til flyktningleirer.

Ifølge departementet selv er de fornøyde med denne tilnærmingen, som de anser som mer effektiv og fordelaktig for lokalsamfunnet enn det å øke kostnadene.

Tabellen under illustrerer investeringer fra olje- og gassektoren i samfunnsprosjekter i 2013 (dessverre manglende tall grunnet situasjonen etter 2014).

Tabell 1. Investeringer i lokal kapasitetsbygging gjennom kontrakter

Kilde: KRGs Naturressursdepartement, 2013

Ved å øremerke bidrag til lokale samfunnsprosjekter sørger de dermed for at investeringer og inntekter går direkte til den kurdiske regionen, og ikke resten av Irak. Samtidig gjør de Kurdistan mer attraktivt for utenlandske investeringer. Som del av Irak er Kurdistan naturligvis et risikofylt område å etablere seg i for multinasjonale og utenlandske selskaper, og visse insentiver må derfor være på plass, ifølge Naturressursdepartementet selv.

Lang vei å gå

Det vil være krevende å oppnå effektiv ressursmobilisering og kapasitetsbygging i irakiske Kurdistan så lenge det er mangel på koordinering og samarbeid mellom regionalt og føderalt nivå. For kurderne står desentralisering derfor høyt på agendaen.

Med manglende tillit til føderale myndigheter, vil lokal selvbestemmelse og eierskap være en viktig faktor for å øke den administrative kapasiteten og fremme sosioøkonomisk utvikling i KRI. Situasjonen rundt de omstridte områdene må også avklares.

Før dette kan skje, må midlertid Irak stabiliseres etter flere tiår med blodig krig og konflikt. En avgjørende ingrediens for å oppnå dette er konstruktiv dialog og samarbeid på tvers av landets mange skillelinjer, inkludert mellom kurderne seg imellom samt beslutningstakerne i Erbil og Bagdad.

Vil du vite mer om NUPIs forskning på skattlegging i sårbare stater? Ta en titt på prosjektsiden til forskningsnettverket SkattJakt/TaxCapDev her. Les også mer om vår forskning på utviklingspolitikk her, og Midtøsten her.