Korleis kan EU betre kriseresponsen sin?

Forskarar frå 13 universitet, tenketankar og forskingsinstitutt har studert EUs integrerte tilnærming til krise og konflikt gjennom EUNPACK-prosjektet, finansiert av EU-kommisjonens Horisont 2020-program.

Dei gjennomførte meir enn 1300 intervju med menneske som var direkte påverka av konfliktane i Afghanistan, Mali, Irak, Libya, Kosovo og Ukraina, og analyserte i kva for grad EUs tilnærming var konfliktsensitiv. Med utgangspunkt i forskingsfunna utvikla dei også eit sett med anbefalingar for å gjere denne tilnærming meir retta mot lokale behov.

• Les om EUNPACKS sluttkonferanse i Brussel i mars her.

Nye kriser har gjort kriserespons til ein topp-prioritet

Sidan vedtaket av ei "omfattande tilnærming" til kriserespons i 2013, har EU brukt betydeleg tid og energi på å straumlinjeforme tilnærminga si og forbetre intern koordinering på dette området. Nye og langvarige kriser, inkludert konflikten i Ukraina, frammarsjen av Den islamske stat (IS) i Syria og Irak samt flyktningesituasjonen i Nord-Afrika og Sahel, har gjort betringa av EUs eksterne kriserespons ein topp-prioritet.

• Les meir om EUNPACK-prosjektet her.

Men implementeringa av EUs politikk på bakken har fått mindre vitskapeleg og politisk merksemd enn EU og deira institusjonar og kapasitetsbygging. Dessutan har desse studiane ofte vore styrt av ein teoretisk eller normativ dagsorden.

Korleis blir kriseresponsen teke imot på bakken?

Hovudmålet med EUNPACK-prosjektet har vore å pakke ut EUs kriseresponsmekanismar og gi ny innsikt i korleis dei blir motteke og vert oppfatta på bakken av både lokale og eksterne aktørar.

Ved å bruke eit nedanfrå-og-opp-perspektiv kombinert med ei institusjonell tilnærming, har prosjektet forsøkt å bryte med den dominerande tilnærminga til EUs kriserespons, som har hatt ein tendens til berre å sjå ei side av saken, nemleg sjølve EU.

I tillegg til intervju i Brussel har EUNPACK-prosjekt gjennomført feltarbeid i land EU responderer på kriser, intervjua nøkkelpersonell frå lokale og internasjonale organisasjonar, inkludert representantar for EUs delegasjonar og programmer, og gjennomført undersøkingar om folks oppfatningar om EUs kriserespons på bakken.

Kombinerer fred- og konfliktstudiar og EU-studiar

Tilnærminga anvendt av EUNPACKs forskingsgruppe har gjort det mogleg å utforske oppfatninga til lokale aktørar og folk på bakken utan å miste synet av EUs institusjonar og deira forventningar og ambisjonar. Det har gjort det mogleg for EUNPACK å analysere heile syklusen av kriser, frå EUs intensjonar, motivasjon og påfølgande handlingar, til lokale aktørar sine oppfatningar og reaksjonar.

• Les også: Fem paradoks EU må adressere for å reagere effektivt på kriser utanfor grensene

Dimed har prosjektet undersøkt kriseresponsen både på EU-nivå, på lokalt nivå og samanhengen mellom dei. Forskinga har vore gjennomført på ein induktiv og systematisk måte som har kombinert kompetanse frå to forskingstradisjonar som hittil har snakka lite med kvarandre, nemleg fred- og konfliktstudiar og EU-studiar.

Basert på denne forskinga har EUNPACK utvikla fem policy-anbefalingar til EU.

1. EU må få ei betre forståing av dei reelle behova til folket på bakken. Dette kan berre skje ved å etablere ein solid og lokal kunnskapsbase bygga på mikropolitiske tilnærmingar til data og innsamling. EU treng å etablere kontakt med lokal sivilsamfunnsorganisasjon og andre tradisjonelle og ikkje-tradisjonelle kjelder til kunnskap og informasjon. Dette kan også verte tilrettelagt av nyskapande tenking frå EUs diplomatisk representasjon i landa. I staden for høg omsetning av personell med generell kunnskap, kan det vere betre å ha personell med ei djup forståing av landet dei er stasjonert i.
2. EU må institusjonalisere systematiske prosedyrar for vertikal erfaringsutveksling om lokale grunnårsaker til konflikt og korleis dei kan løysast mest effektivt på ein legitim og open måte.
3. EU må vere tydelegare på sine intensjonar og mål samt anerkjenne og jobbe med lokale aktørar for å overvinne gapet mellom informasjon og lokalt eigarskap. EU må difor betre evna si til å kommunisere tydeleg med eit bredt spekter av befolkninga.
4. EU må innsjå at deira prioriteringar - spesielt kampen mot terrorisme og å avgrense migrasjon - ikkje nødvendigvis er i samsvar med interessene til ulike segment av lokalbefolkninga. EU-representantar må aktivt forsøke å arbeide med, i staden for imot, synspunkta til den lokale befolkninga.
5. EU bør alltid kombinere kortsiktig krisespons med meir langsiktig engasjement for å unngå utilsikta konsekvensar. Konfliktfylte land er ikkje berre dei som har behov for ekstern krisespons, men også dei der det er vanskelegast å få slik ekstern programmering til å fungere på grunn av ein kombinasjon av svært svak administrativ kapasitet og ofte regjeringar utan tilstrekkeleg populær legitimitet.

Dette er nokre av høgdepunkta frå EUNPACK-prosjektet for kvar av regionane som har vorte studert:

I Afghanistan fann EUNPACK at få hadde kjennskap til EU-operasjonen EUPOL, og at respondentane oppfatta at grupper som flyktningar, barn, studenter, foreldrelause og menneske med funksjonshemningar dro minst nytte av operasjonen.

• Her finner du sammendraget av funn og policy-anbefalinger fra EUNPACK-prosjektet.

I Mali fann EUNPACK at til trass for fleire år med EU-engasjement, hadde omtrent halvparten av respondentane (frå eit utval av befolkninga i Bamako som hadde vært (in)direkte mottakarar av EUs kriserespons) så lite kunnskap om kva EU gjer at dei ikkje kunne komme med eit svar om kor tilfredse dei var med EUs støtte.

Dei visste beint fram ikkje kor nøgde dei var med EUs bistand til reform av sikkerheitssektoren, styring og kapasitetsbygging, utviklingshjelp og humanitær bistand. Dette peiker på eit stort demokratisk underskot, ettersom folk ikkje er klar over viktige prosesser i sitt eige land.

I Libya har ein mangel på konfliktsensitivitet frå EUs side vore mest tydelege i EUs outsourcing av migrasjonsstyring til libyske myndigheiter og etablering av interneringssentre, som dreiv ein kriminell økonomi basert på utnytting og handel.

EU kan difor utilsikta ha styrka ikkje-statlege væpna aktørar og militsar, gitt koplingane som eksisterer mellom folk i sikkerheitssektoren og trafficking-nettverk på bakken.

I Irak ser EU på heile landet som ei eining, medan det ikkje eksisterer ei slik eining på bakken. Gjennomføring av dei same prosjekta i alle regionane, som EU brukar å gjere, manglar den sensitiviteten for lokal kontekst og konflikt som trengst for å ein meir berekraftig effekt.

I Kosovo og Serbia kan EUs tilnærming til stabilisering gjennom dialogprosessen mellom Kosovo og Serbia ha kome på bekostning av å bidra til å bygge openheit og demokrati. Dette kan komme av at nokre av individa EU samarbeider med er dei same personane mange meiner EULEX burde ha etterforska.

I Ukraina fann EUNPACK at EUs arbeid var mest retta mot konsekvensane av og ikkje mot årsakane til den humanitære situasjonen.

Les også:

• EU i Midtøsten - hvordan forhindre terrorisme og voldelig ekstremisme?
• Norges samarbeid med EU - fire veier videre 
• Podcast med Ivan Krastev: Kan EU takle de store utfordringene som kommer?

Mot slutten av avslutningskonferansen som vart haldt i Brussel 18. - 20. mars 2019, vart to panel organisert for å dra nytte av desse forskingsresultata, samt å ta tak i relevante tema kring flyktningar og migrasjon. Les meir om avslutningskonferansen her.

Sjå Hvilke verktøy har EU til å håndtere interne og eksterne utfordringer? her:

Sjå Stengte grenser, nye kriser her:

For meir informasjon om NUPIs forsking på Europa og EU, sjå NUPIs Senter for Europastudier.