KRONIKK: Skattlegging – veien ut av sårbarhet?

Bistandsaktuelt: Sårbare stater er blitt det nye innsatsområdet for internasjonal bistand, og en ny rapport fra OECD peker på at stadig flere mennesker vil bo i sårbare stater i tiden fremover. Det kan derfor virke litt merkelig å snakke om skatt og skattesystemer som veien ut av sårbarhet.

Hvordan satse?
Det ser vi også i norsk bistand. Her det nå både kommet en ny sårbarhetsmedling og en Sahel-strategi, og i statsbudsjettet er det bevilget 37,8 milliarder kroner i bistand hvor konkret støtte til såbare stater øker med 374 millioner fra 2018 budsjettet. Dette er dermed nå et av de største satsningsområdene i norsk bistand.

Det er ingen tvil om det trengs store internasjonale satsninger i sårbare stater i tiden fremover. Spørsmålet er bare hvordan vi skal satse. Vi må bruke mer ressurser i slike stater, men vi må også bruke dem riktigere. Når staten er sårbare betyr det også at den er svak, og har både lav administrativ kapasitet og lite tillit i befolkningen. Absorberingskapasiteten av bistand er derfor svært lav. Det nytter derfor ikke bare å pøse på med penger og andre ressurser. I praksis så betyr dette at det å drive bistand i slike stater kommer til å bli svært krevende.

• Interessert i denne tematikken? Sjekk ut TaxCapDev-konferansen 7-9 november The New Politics of Development: Fragility, Taxation and State-building

Skatt som vei ut av sårbarhet
De som har aller mest behov for internasjonal assistanse er også de det vil bli aller vanskeligst å hjelpe. Vi kan ikke bare tenke bistand på den tradisjonelle måten, vi må også finne mer effektive virkemidler for å bidra til selve statsbyggingsprosessen. Det er her vi mener skatt kan være veien ut av sårbarhet.

Sårbare stater er jo blant verdens fattigeste land og det kan derfor virke litt merkelig å snakke om skatt og skattesystemer som veien ut av sårbarhet. Det må da være mye annet som er viktigere som mat, vann, skole, helsetjenester, politi og rettsvesen. Vi sier ikke at dette ikke er viktig, men dette og alle andre oppgaver som vi ønsker at sårbare stater skal bli bedre til å utføre må det betales for.

Skal land komme videre og komme ut av sårbarheten må de skaffe seg egne inntekter. Hvis ikke vil de rett og slett forbli permanent holdt i live på internasjonal kunstig åndedrett. Med dette mener vi at slike stater holdes flytende økonomisk gjennom bistand og at sentrale statsfunksjoner i realiteten overtas av eksterne aktører for eksempel gjennom internasjonale intervensjoner som både prøver å sørge for sikkerhet og ivareta andre sentrale statsfunksjoner. Dette kan i beste fall bedre situasjonen noe, men dette er ikke bærekraftig på langsikt. Dette ser vi i dag i en rekke slike stater fra Afghanistan til Den demokratiske republikken Kongo og Mali. Endeløse internasjonale operasjoner som nok forhindrer et totalt sammenbrudd, men som heller ikke finner noen vei ut igjen.

Les også:

• Skatt er den nye kvinnekampen
• RAPPORT: Skattlegging i sårbare stater

Staten må ha egne ressurser
Skatt kan være en nøkkel i så måte. Stater skal utføre en rekke oppgaver. De skal ha kontrol over egne grenser, de skal opprettholde et monopol på bruk av tvangsmakt. De skal administrere et rettsvesen og ha andre typer av styringssystemer, og generelt søke å ivareta og dekke befolkningens behov. Hva skal til for å gjøre alt dette?

En rekke ting så klart, men en ting man ikke kommer utenom er at staten må ha egne ressurser til dette, og det kan staten kun skaffe seg gjennom å ha inntekter. Statens inntekter kan komme fra selskaper som for eksempel eksporterer naturressurser. De kan komme fra toll og avgifter på eksport og import eller skattlegging av private selskaper, men vi kommer ikke utenom at skal en stat fungere så må den også bygge ut et regime for allmenn skattlegging av befolkningen. Alle må betale noe. Det finnes ingen vei utenom hvis staten skal komme ut av sårbarheten, bli bærekraftig og stå på egne bein.

Hvordan dette skal kunne skje og hvordan internasjonal assistanse kan bidra har det frem til nå vært for lite fokus på både innen politikk og forskning. Skatt har vært det neglisjerte elementet i statsbygging. Det begynner å endre seg og det er bra, men fortsatt er det en rekke spørsmål som gjenstår. Arbeid som vi og andre har utført peker imidlertid på et sentralt element, og det er balansen mellom tvang og legitimitet. Med dette mener vi at i sårbare stater hvor staten ofte har liten legitimitet så vil ikke folk frivillig betale skatt. Hvorfor skulle de det når de aldri har sett at de har fått noe igjen for dette?

Et tvangselement må derfor til, og slik er det jo i alle land. Det er en grunn til at Norge har et skattedirektorat. Selv om skattemoralen er relativt høy i Norge er vi slettes ikke sikre på om vi ville fortsatt å betale skatt hvis alle kontroll- og tvangsmekanismer ble avviklet. Da ville nok også vi begynt å lure på om vi skulle betale eller ikke.

Må få noe håndfast
Et tvangselement vil derfor være nødvendig, men samtidig må befolkningen hurtig se at noe skjer. At de får noe igjen for skattepengene sine, og dette må være noe håndfast. Det må være i statlig regi og noe som virker som en litt bedre vei, litt renere vann eller en skole som åpnes for eksempel. Får man dette til må tvangselementet i skatteinnkrevingen gradvis tones ned da man så vil være på vei mot grunnlaget for en ny sosial kontrakt mellom staten og folket. En tosidige oppbygning av skatteinnkreving på den ene hånden, og tilbud av statlige tjenester på den andre, vil være en viktig brikke i statsbygningsprosessen. Dette kan derfor være veien ut av sårbarhet. Vil dette være svært krevende å få til? Ja det er det ingen tvil, og vi må nok revurdere våre oppfattninger om hvordan vi skal arbeide i sårbare stater. Vi må bli flinkere til å identifisere lokale koalisjoner som består både av dem med endringsvilje og endringsevne. Det vil trolig komme en rekke tilbakeslag, men vi kan ikke se en annen vei og fortsetter som før, for det er det samme som å si at slike land bare må forbli kunstig holdt i live av internasjonal bistand.

Denne kronikken stod først på trykk i Bistandsaktuelt 4. november 2018. Vil du vite mer om NUPIs forskning på skattlegging i sårbare stater? Ta en titt på prosjektsiden til forskningsnettverket SkattJakt/TaxCapDev her. Les også mer om vår forskning på utviklingspolitikk her.