Hva gjør staten for norske borgere i utlandet?

Disse spørsmålene studerer SAMRISK-prosjektet The Duty of Care: Protecting Citizens Abroad, som ledes av Nina Græger ved NUPI. Her svarer hun Siv Haugan i Norges Forskningsråd på spørsmål om prosjektet. Denne saken og ble først publisert på NFR's sider.

Hva er de viktigste foreløpige resultatene i prosjektet?

Resultatene så langt viser at det er store utfordringer knyttet til statens og arbeidsgiversidens ‘duty of care’ - eller plikt til å beskytte – egne borgere og ansatte som befinner seg i utlandet og kommer ut for uforutsette hendelser der liv eller helse står på spill. I prinsippet er denne plikten nedfelt i samfunnskontrakten mellom staten og borgerne, men den er ikke like uttalt og praktiseres ulikt i ulike land. I Norge er den nedfelt i et lovverk som gir norske diplomater og dernest øvrige nordmenn utenlands beskyttelse og bistand i ulike situasjoner.

Forskningsresultatene viser også at diplomatisk prakis er i endring. Studier av plikten til å beskytte viser tydelig hvordan diplomati har gått fra å være overveiende representativt, dvs. at diplomater utenlands representerer og fremmer sitt lands interesser i internasjonale fora og land, til å bli mer ‘hands-on’. Dette går langt ut over å skulle skaffe nytt pass til turister eller gi bistand til hjemtransport ved sykdom, slik diplomater og konsuler har gjort i årevis. Vi snakker om praktisk diplomatisk bistand i alvorlige krisesituasjoner utløst av terror, krig eller naturkatastrofer, for å nevne de mest krevende situasjonene.

• Les Hvor hender det: Svikter UD norske borgere i krise?

Vi har studert en rekke tilfeller der borgere i utlandet er kommet ut for alvorlige situasjoner eller uforutsette kriser, i privat eller profesjonell sammenheng. Casene viser både de konkrete utfordringene som handler om å redde liv, men også spenningene som oppstår når statlige aktører og private aktører (internasjonale selskaper, NGOer osv.) og ofte også regjeringen i land der krisen eller hendelsen skjer, skal samarbeide.

Forskningen vår viser at i tillegg til ulike regler, standarder og praksiser for hvordan kriser og hendelser skal håndteres, har egne borgere i utlandet ikke like høy prioritet overalt.

Ansatte i private selskaper, forskere på feltarbeid, soldater på oppdrag, og deres støttespillere som befinner seg i områder med svak statlig styring og politisk eller militær uro, er særlig utsatt. Disse gis i ulik grad beskyttelse fra sine respektive arbeidsgivere gjennom sikkerhetstiltak, tilgang til viktig informasjon i operasjonsområdet, riktig trening og utstyr, veteranpolitikk osv.

Et eksempel er terrorangrepet mot gassanlegget i Algerie i 2013, der åtte norske Statoilansatte mistet livet. Et annet er behandlingen av Afghanistan-tolkene i Danmark (og Norge). Men også naturkatastrofer utløser plikten til å beskytte, som jordskjelvet og den påfølgende katastrofen i det japanske kjernekraftverket Fukushima, der nordmenn måtte evakueres.

Men plikten til å beskytte dreier seg også om hvilke rettigheter borgere som flytter ut av landet har, og om rettighetene er de samme for alle statsborgere. Har f.eks. førstegenerasjons innvandrere, som tilbringer pensjonisttilværelsen i opprinnelseslandet, like god beskyttelse (velferd, ytelser) som etniske nordmenn som bosetter seg i ‘syden’? Vi har også caser som studerer statens plikt til å beskytte barn med én utenlandsk forelder mot kidnapping til dennes hjemland (Skah-saken), og plikten til å beskytte norske borgere som er rekruttert som fremmedkrigere (Shabab) og deres rett til bistand dersom de ønsker å returnere. Prosjektet som sådan synliggjør hvordan plikten til å beskytte omhandler enkeltinvidider og grupper, statlige og private aktører i hjemland og vertsland, samt internasjonale og nasjonale lovbestemmelser og praksiser.

Er noen av funnene spesielt overraskende?

Flere av studiene viser hvor påfallende lite stater, men også små og mellomstore bedrifter tenker på sin plikt til å beskytte sine egne i utlandet. Det er selvsagt variasjoner mellom land, og store selskaper har som regel gode rutiner og forsikringsordninger. Men i en verden der grenser får mindre betydning og der arbeidsliv og fritid i stadig større grad foregår utenfor landets grenser, er funnene overraskende.  

Et annet interessant funn, er at dess mer vellykket krisehåndteringen er, dess større blir forventningene fra borgerne om beskyttelse. Dette kan potensielt bli veldig kostbart, både i form av budsjetter og tidsbruk. På den annen side fører dårlig eller ineffektiv håndtering av kriser i utlandet til dårlig omdømme i befolkningen og også legitimitetstap. Dette er et særlig dilemma for land med dårligere økonomi enn Norge.

Videre er det kanskje overraskende at plikten til å beskytte egne borgere i utlandet ikke bare finnes i vestlige demokratier. For eksempel trakk Kina ut 39 000 kinesere fra Libya i 2011, og India trakk ut et sted mellom 5 og 7000 indere fra Yemen i 2015. Dette viser at samfunnskontrakten og legitimitetsbåndene mellom de styrende og styrte finnes i ulike regimer og i ulike deler av verden.

Har dere samarbeidet med andre aktører enn forskere, og hvordan vil dere eventuelt vurdere verdien av dette samarbeidet?

Vi etablerte en egen brukergruppe som består av representanter fra relevante sektorer (offentlige myndigheter som departementer og direktorater, NGOer mm.) allerede i arbeidet med søknaden. Gruppen har deltatt på workshops og medlemmer er blitt konsultert for å dele egne erfaringer fra sine respektive fagfelt. Disse erfaringsbidragen sørger for ‘bakkekontakt’ og en vinkling som er interessant i en norsk politisk og samfunnsnyttig sammenheng.
 

Er det mulig å si hvilke spor dere håper dette prosjektet vil sette?

Forskningen så langt har vist at problematikken er enda mer relevant og vidtrekkende enn det vi antok da vi designet prosjektet. Prosjektet er helt i forskningsfronten, for det er lite foreliggende forskning på feltet, nasjonalt som internasjonalt. Mye av forskningen har så langt foregått innenfor privat sektor og næringsliv, og på helsefeltet. Derfor tror jeg at prosjektet kommer til å sette viktige spor etter seg innenfor samfunnsforskning og praktisk politikk. Vårt fokus på plikten til å beskytte griper dessuten inn i mange tilliggende felt, som for eksempel offentlig-privat samarbeid, internasjonal krisehåndtering, ulike og nye former for diplomatisk praksis – både ‘hands-on’ og digitalt diplomati, samt teoretiske og mer praktisk politiske funn. Det mangefasettede preget gjør prosjektet innovativt for flere sektorer.
 

Hvordan vurderer dere behovet for mer forskning på dette feltet, eller relaterte områder? 

Det vil være et betydelig behov for å følge utviklingen på dette feltet gjennom videre forskning. Globalisering og internasjonalisering fortsetter med uforminsket styrke på de fleste områder. Nye migrasjonsmønstre og innvandring som følge av krig og konflikt, klimaendringer og press på ressursene i mange land, samt arbeidssøkere gjør at antallet borgere som befinner seg utenfor statens grenser vil øke på global basis.

Tendensen i Norge er også klar: Utdanning og praktikantopphold  i utlandet er blitt standard innenfor mange fag, og det internasjonale og europeiske arbeidsmarkedet er ikke lenger noe for spesielt interesserte. Et stort antall pensjonister bor hele eller deler av året i land som f.eks. Spania, Sverige og Pakistan, og nordmenn reiser på utenlandsferier oftere enn før.

Behovet for kunnskap om hvordan staten kan svare på de utfordringene dette medfører, vil derfor bli større, snarere enn mindre. Beskyttelse av hjelpearbeidere eller militært personnel i risikoområder, av diplomater og andre statlige representanter i utlandet, eller av arbeidstakere, turister, studenter eller pensjonister som oppholder seg midlertidig eller over lengre tid utenfor hjemlandets grenser, er både tids- og kostnadskrevende.

Vår forskning viser at tilpasning av pensjons- og velferdsordninger, forsikringsordninger osv. også handler om hvordan statens og arbeidsgiverens ‘duty of care’ berøres av borgernes bevegelser over landegrensene. Ingenting av dette kommer til å bli mindre viktig i årene som kommer.