En ny internasjonal orden?

(Klassekampen) Det er som om støtdemperne mellom stormaktene blir tynnere, med økende fare for gnisninger og kollisjoner mellom dem.

For å orientere oss i en omskiftelig verden, hjelper det å vite hvor vi kommer fra, og hvilke begreper som brukes for å karakterisere hvordan statene har organisert seg gjennom tidene. Siden vi er på vei til noe nytt, blir det sannsynligvis behov for nye begreper og paradigmer etter hvert.

• Les også Julie Wilhelmsens essay: «Russlands to ansikter og norsk makt»

En internasjonal orden kjennetegnes av de fundamentale prinsippene, normene og institusjonene som regulerer og styrer internasjonale relasjoner. Den kan være basert på hegemoni og tvangsmakt, på sammenfallende statlige interesser, eller på mer eller mindre formaliserte regimer og organisasjoner.

Vi kan betrakte slike ordener historisk, som ulike faser i utviklingen av det internasjonale samkvem. Etter Westfalen-freden i 1648, ble suverene stater for første gang de grunnleggende enhetene i internasjonal politikk. Etter Napoleonskrigene kom den europeiske konsert, en stormaktsoverenskomst som bidro til fred i store deler av det følgende århundret. Etter første verdenskrig, men mest etter avslutningen av den andre, vokste den liberale internasjonalismen fram – den ordenen vi har hatt til nylig. Det typiske er at nye ordener skapes etter store kriger.

Det ble tilløp til det samme også etter den kalde krigen. For første gang fungerte FNs sikkerhetsråd slik Pakten forutsatte, men det varte i mindre enn fem år. Ved årtusenskiftet var USA enekonge på haugen, men også dette varte bare noen få år. Så korte perioder fortjener ikke betegnelsen «orden».

Vi kan også analysere de samme periodene konseptuelt, som et imperium, en konsert, en bipolar eller en multisentrisk ordning, en globalisert verden og så videre. Vi bruker disse termene når vi skal sette merkelapp på internasjonale ordener, ikke bare beskrive dem i tid og rom.

• Les også kronikken til Ulf Sverdrup og Ole Jacob Sending: «Klimaendringene stiller nye krav til sikkerhet og forsvar»

FN-pakten ga støtet til en regelbasert orden basert på tre prinsipper: Statlig suverenitet, territorial integritet, og ikke-innblanding i indre anliggender. Bretton Woods-institusjonene – Verdensbanken, Pengefondet og GATT (nå WHO, Verdens handelsorganisasjon) – ble de styrende organene. Mange flere avtaler og organisasjoner ble opprettet etter hvert. I tillegg kom et sett verdier: De menneskelige rettighetene og frihetene, som er skrevet inn i Pakten, og demokratiske standarder etter vestlig oppskrift, som gjorde den regelbaserte ordenen til en liberal regelbasert internasjonalisme.

To av de tre pilarene i Pakten – statlig suverenitet og ikke-innblanding – ble etter hvert utfordret av de liberale verdiene, for eksempel av sivile samfunn som overskrider landegrensene og i form av utviklingshjelp betinget av godt styresett. Det toppet seg med doktrinen om «Ansvar for å Beskytte» (The Responsibility to Protect, R2P), som ble klubbet i FN i 2005 og som gjorde den statlige suvereniteten betinget av at regjeringene ikke mishandler sin egen befolkning.

Da hadde den liberale utfordringen alt begynt å blekne. Den første anvendelsen av R2P kom i Libya i 2011 og ble et stort tilbakeslag. I dag står BRICS-landene – Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika – hardt på prinsippene fra 1945, retten til selv å bestemme styreformen uten innblanding utenfra. Russland og Kina, i første rekke, snur ryggen til det liberale tankegodset. Styresett og ideologi har på nytt blitt en markant skillelinje i internasjonal politikk. Den liberale internasjonalismen ble ytterligere svekket da Donald Trumps USA abdiserte som leder for den, men de aller fleste land er fortsatt tilhengere av en regelbasert orden med betydelige innslag av multilateralisme og internasjonale organisasjoner. For BRICS og likesinnede har internasjonale organisasjoner vel å merke bare én oppgave – å underlette samarbeidet mellom suverene stater.

• Les også Karsten Friis' kronikk: «Et ambisiøst fagmilitært råd»

Andre trekk i tiden er USAs søken etter nasjonale fordeler bilateralt, selektivt og pragmatisk ettersom mulighetene byr seg. Preferansen for +bilaterale løsninger stikker seg ut. Handels- og teknologikriger topper den internasjonale agendaen sammen med omfattende økonomiske sanksjoner. Styrke avgjør: Dollaren, størrelsen på det amerikanske markedet og den amerikanske kontrollen med det internasjonale finanssystemet, tvinger nesten alle andre i kne. Men hvor lenge vil det vare? Den vidløftige bruken av sanksjoner har fått Kina, Russland, EU og andre til å tenke på alternative ordninger som plasserer deres selskaper utenfor rekkevidde for USA.

USA presser Russland og Kina fra begge sider av den eurasiske landmassen, inn i et strategisk interessefellesskap, men russere og kinesere har ikke noe større historisk, kulturelt eller samfunnsmessig felleseie å bygge på. Begge hegner om sin autonomi som stormakter. India også. Det geopolitiske bildet er derfor grunnleggende multipolart, med USA-Kina som den dominerende relasjonen. For alle amerikanske presidenter er kampen for å bevare hegemoniet en selvfølge. Den utkjempes på det teknologiske og økonomiske området, men også med sikkerhetspolitiske pressmidler, jevnfør Huawei og 5G-nettet. Da er allianser greie å ha, men ellers kanskje ikke?

• Les også Minda Holms kronikk: «Norge, USA og folkeretten»

Når både den amerikanske og den franske presidenten setter spørsmålstegn ved Natos framtid, kan ikke alliansen lenger tas for gitt. Amerikanerne presset europeerne til å bli med på sanksjonene mot Iran, men hvor langt kan de få dem med seg i kampen mot Kina? I en sjeldent klar analyse av Frankrikes og Europas plass i det store globale bildet (The Economist, 7. november) sier president Macron at Europa må finne sin egen vei for ikke å bli marginalisert. Nato er hjernedødt: ingen dialog om strategi og ingen koordinering. For å få det til, må han ha med seg tyskerne, og de er ikke riktig der, men ikke langt unna heller.

• Les også Ole Jacob Sendings essay: «Utenrikspolitikk handler om valg, ikke analyse»

Vil den liberale internasjonalismen slå tilbake? Kanskje er det for tidlig å telle den ut, men jeg advarer mot å tro det, for Trump personifiserer noen lange økonomiske, kulturelle og politiske trender. Teknologisk proteksjonisme, beskyttelse av nasjonale identiteter, fremmedfrykt og preferanse for bilaterale avtaler forsvinner ikke med ham. Flere ledende demokrater har også reservert seg i forhold til multilaterale frihandelsavtaler. Den liberale internasjonalismen trues både innenfra og utenfra. 

• Les også Ulf Sverdrups kronikk: «Geopolitikk og Oljefondet»

Kan vi gjenskape en felles visjon av fremtiden? Mange spør, men spørsmålet er galt stilt. Den kalde krigens internasjonale orden var heller ikke enhetlig, men besto av to konkurrerende ordener som hver for seg kunne komme i konflikt med FN-paktens bestemmelse om staters suverene likhet. Som den amerikanske statsviteren David Holloway har påpekt, er det realistiske siktemålet ikke en felles visjon, men en visjon om en felles fremtid, det vil si en ordning som er romslig nok til at statene kan akseptere den og tilpasse seg til den.

En slik ordning må respektere ulike nasjonale styresett. I Kina har kommunistpartiets kommandosystem røtter i den konfusianske hierarkiske tradisjonen, og styreformen har bemerkelsesverdige resultater å vise til. Ikke bare økonomisk vekst og motstandskraft i krisetider, men også store framganger i kampen mot utslipp og luftforurensning. Målt mot FN-paktens menneskelige rettigheter og friheter, scorer Kina lavt, men på effektivitet høyt. Mange andre land er også primært opptatt av evnen til å møte presserende behov, og tiltrekkes av Kina.

Den liberale styreformen, med vekt på demokratisk prosess, har til sammenligning varierende beslutningskraft og gjennomføringsevne. Den har sin bastion i EU. Det amerikanske politiske systemet er i ulage og må reformeres, om ikke omstøpes.

• Les også artikkelen til Ole Jacob Sending og Thomas Boe Hornburg: «Dette betyr klimaendringene for utenrikspolitikken»

Kan det vokse fram en ny orden – en ny normal – fra et så komplekst bilde? Kanskje vil rivaliseringen, uforutsigbarheten og usikkerheten fortsette i lang tid fremover – uorden nå og uorden i fortsettelsen – med betydelig risiko for krig og katastrofe. Men kanskje utvikles det en ny normal som bygger på det geopolitiske mønsteret og som har rom for ulike styreformer, ideologi, kulturelle og konfesjonelle identiteter.

Den mest nærliggende historiske oppskriften er i så fall den europeiske konsert, som besto av Storbritannia, Russland, Østerrike-Ungarn, og Preussen og Frankrike (fra 2018) og som ikke må forveksles med «den hellige allianse», som besto av tre konservative monarkier med formål å bekjempe nye revolusjoner i Europa. Konsertmedlemmene forpliktet seg til å respektere hverandres vitale interesser og vise tilbakeholdenhet. Særlig viktig var forpliktelsen til å avstå fra ensidig bruk av makt og å konsultere hverandre for å finne omforente løsninger når krise og krig truet. Krim-krigen i 1854 og den tysk-franske krigen i 1870 var nederlag for konserten, men annalene viser at møtefrekvensen var høyere enn noen gang i perioden 1849–1869 og at kommunikasjonen mellom dem fortsatte helt til første verdenskrig. 

• Les også Sverre Lodgaards kronikk: «Midtøsten i drift mellom stormaktene»

Lignende normer og politisk praksis ville ha en stabiliserende virkning også i dagens verden. Den tyske statsviteren Harald Muller har påpekt at det normative grunnlaget ligger der allerede i FN-pakten, og at en lignende politisk praksis kunne utvikles med utgangspunktet i et reformert G-7 eller helst G-20 med sikkerhetspolitiske spørsmål øverst på dagsordenen.

Men hvilke ledere har fremsynthet og autoritet til å sparke noe slikt i gang? I dag er de internasjonale forbindelsene så dårlige og lederne så opptatt av hver sine problemer at veien dit synes uoverkommelig lang.