• Hva innebærer ikke-spredningsavtale, nedrustning og forbud mot atomvåpen?
• Hvorfor arbeider folk verden over for å forby atomvåpen?
• Hvorfor hegner atommaktene om arsenalene sine?
• Hva består kritikken mot et atomvåpenforbud i?

I en tale i Praha i 2009 blåste President Obama nytt liv i målsettingen om en atomvåpenfri verden. Året etter ble det inngått en ny avtale med Russland (New START), og et nytt amerikansk strategidokument la mindre vekt på atomvåpen enn før.

Men dermed var det også slutt.

Etter 2010 har det ikke vært noen forhandlinger; mange tidligere avtaler har gått i oppløsning; og de som er igjen er under hardt press.  Atommakt  er folkerettslig forpliktet til å arbeide for nedrustning, men nå planlegger de som om de har tenkt å beholde våpnene på ubestemt tid. Russland og de vestlige atommaktene moderniserer sine arsenaler og de asiatiske bygger ut sine.

Frustrasjonen over dette har fått utløp i den humanitære tilnærmingen til kjernefysisk nedrustning. Den er basert på moralske og folkerettslige argumenter. Våpnenes virkninger er så grusomme at enhver bruk bør forbys, og den beste måte å sikre det på er å fjerne dem alle.

Det er mye å bygge på: I en rådgivende uttalelse fra den Internasjonale Domstolen i Haag (1966) heter det f.eks. at det er vanskelig å forestille seg en bruk som ikke bryter med internasjonal humanitær rett. Argumentene er sterke og lett forståelige, og de har universell appell.

Den humanitære tilnærmingen har mobilisert det sivile samfunn verden over bak et krav om å forby all bruk og alt innehav av atomvåpen.

I juli 2017 vedtok FNs Generalforsamling en avtale om dette - Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, TPNW) – som ble underskrevet av 122 alliansefrie land. Noen måneder senere fikk den internasjonale kampanjen mot atomvåpen – International Campaign to Abolish Nuclear Weapons, ICAN, den fremste pådriveren for den humanitære tilnærmingen -  Nobels fredspris - HHD-artikler .

Forsbudsavtalen

Avtalen forbyr enhver bruk av atomvåpen, også i gjengjeldelsesøyemed, og alt innehav, stasjonering av andres atomvåpen på eget territorium inkludert.

Den prøver å fylle to folkerettslige hull.

Kjemiske og biologiske våpen er forlengst forbudt mens atomvåpnene, de mest destruktive og ikke-diskriminerende av alle våpen, ikke er det. Forbudsavtalen tar sikte på å fylle dette hullet.

Det andre hullet ligger i den kjernefysiske  Ikke-spredningsavtalen (NPT)  (Nuclear Non-Proliferation Treaty, NPT). Denne avtalen har en ikke-spredningsdel som er bygd ut til et regime som omfatter internasjonal sikkerhetskontroll, nasjonale og internasjonale eksportkontrollbestemmelser, atomvåpenfrie soner, sikkerhetsgarantier, med mer, og en nedrustningsdel som ligger brakk.

Nedrustningsparagrafen, Artikkel VI, gir lite konkret veiledning til hva som bør gjøres, og det lille som fins – «en snarlig stans i det kjernefysiske våpenkappløpet» – er ikke oppfylt. Den formuleringen var myntet på to tiltak, fullstendig prøvestans og stans i produksjonen av  Spaltbart materiale , men prøvestansavtalen har ikke trådt i kraft og forhandlinger om spaltbart materiale har aldri kommet i gang.

I forbudsavtalen TPNW ligger det en langsiktig ambisjon om også å fylle dette hullet, ved å gi større kraft til nedrustningsarbeidet.

Avtalens betydning

Avtalen sikter seg inn mot to premisser som alle atommaktene bygger på, og prøver å undergrave disse. Begge siktemålene er langsiktige.  

For det første hegner disse statene om sine arsenaler fordi de mener at våpnene har militær og politisk nytteverdi. Den oppfatningen er basert på forutsetningen om at de kan brukes. Hvis ikke er de verdiløse. Tidlig på 1950-tallet klaget USAs utenriksminister Foster Dulles over at atomvåpnene var til ingen nytte fordi opinionen ikke ville tillate at de ble brukt - og tilføyde at dette må vi endre.

Det har man prøvd å gjøre ved å lage våpen som det er mer tenkbart å bruke og som derfor med større sannsynlighet vil bli brukt, som f.eks. våpen med lav sprengstyrke, ned mot de største konvensjonelle bombene, og ved å utvide doktrinene til å forespeile bruk for mange forskjellige formål. Lengst gikk dette under George W. Bush, USAs president fra 2001 til 2009, som åpnet for bruk mot land som bare har konvensjonelle våpen. Men det har bølget fram og tilbake: President Barack Obama snevret bruksområdet inn igjen. Nå forsøker den humanitære tilnærmingen å stigmatisere våpnene og dermed undergrave premisset som nytteverdien hviler på – at de kan brukes. 

For det andre hviler begrunnelsen for våpnene på en eller annen form for kjernefysisk avskrekking. Sytti år har gått siden andre verdenskrig uten at det har blitt en tredje. En nærliggende forklaring gir det nye elementet i ligningen – atomavskrekkingen – æren for det. Den har mant lederne til forsiktighet. Men  Korrelasjon  mellom nærværet av atomvåpen og fraværet av krig mellom  Stormakt  kan være  Spuriøs , og mye tyder på at den er det.

Studier av kritiske faser i internasjonal politikk, muliggjort etterhvert som arkivene har åpnet seg, har funnet betydelige elementer av flaks i flere av de lykkelige utfallene. Tilhengerne av en atomvåpenfri verden hevder at sannsynligheten for atomkrig er uakseptabelt høy og kanskje økende, og at det derfor er maktpåliggende å kvitte seg med våpnene.

Den inngrodde troen på kjernefysisk avskrekking er kanskje det største hinderet på veien mot en atomvåpenfri verden, større enn elimineringen av våpnene og infrastrukturen som understøtter dem. Ved å forby enhver bruk utfordres denne mentale sperren, ikke på dens egne premisser under henvisning til faren for tekniske feil, misforståelser eller irrasjonelle ledere, men på et alment humanitært grunnlag som gjør det mulig både for sivilsamfunn så vel som regjeringer å engasjere seg.    

• KRONIKK: Over 70 år i atomalderens tid

Staters sikkerhet og folks sikkerhet

På 1990-tallet innførte the International Commission on Global Governance et skille mellom staters sikkerhet og folks sikkerhet. Staters sikkerhet ivaretas av regjeringer og sikkerhetsbyråkrater, mye av tiden uten offentlig deltakelse. Dette gjelder særlig atomvåpenspørsmål, som ofte behandles bak lukkede dører. NATOs Kjernefysiske Planleggingsgruppe er et godt eksempel.

Den humanitære tilnærmingen tar til orde for folks sikkerhet. De menneskelige og miljømessige virkningene av atomvåpenbruk er av en slik art at alle, over hele kloden, har en selvfølgelig rett til medbestemmelse.

Den første setningen i FN-pakten lyder «We the peoples of the world». Likevel har FN i all hovedsak vært en organisasjon av regjeringer. Forbudstraktaten, som ble forhandlet i Generalforsamlingen, ble imidlertid til i samvirke mellom folk og regjeringer. Dette er nytt, og framtida vil kanskje se flere prosesser i dette formatet.

Den globale strategiske konteksten

De fem etablerte atommaktene, de samme som vetomaktene i  Sikkerhetsrådet i FN  (P-5), sier seg dypt bekymret over nedrustningsframstøt som ikke tar den globale strategiske konteksten i betraktning. Verken den humanitære tilnærmingen generelt eller forbudstraktaten spesielt gjør det. I en fellesuttalelse understreker P-5 at slike framstøt truer den konsensus-baserte tilnærmingen som har styrket ikke-spredningsregimet, og ber alle stater om å engasjere seg i en konstruktiv dialog som omfatter alle stater. Men jo mer tid som går uten at de selv lever opp til sine nedrustningsforpliktelser, jo mer meningsløs blir oppfordringen til konsensus-løsninger.

• Les også: Atomvåpen - humanitære konsekvenser og internasjonal politikk (HHD nr. 7/2014)

Det er ingen tvil om at den globale strategiske konteksten er blitt mer kompleks. For 30 år siden streifet det ikke statslederne Reagan (USA) og Gorbatsjov (Sovjetunionen), da de møttes i Reykjavik, at andre kunne stille seg i veien og hindre dem i deres nedrustningsambisjoner. Sammen var de dominante nok til å bestemme dette, i hvert fall i egne øyne. I dag har verden mange maktsentra, og forholdet mellom dem er mer preget av rivalisering enn samarbeid.

I tida framover må forbudstilhengerne også forholde seg til den sikkerhetspolitiske debatten mellom stormaktene. Hvis ikke kan initiativet stagnere. Rett nok er det viktig at nye generasjoner lærer mer om atomvåpnenes virkninger, men her er det lite nytt. Læringskurven var mye brattere for 50-60 år siden da folk samlet seg i protest mot atmosfæriske prøver.

Forholdet til allianseforpliktelsene

Atommaktene mener at arbeidet for en atomvåpenfri verden må gå trinnvis, steg for steg. De mener forbudstilhengerne setter kjerra foran hesten.

Et ubetinget forbud mot bruk er ikke forenlig med forpliktelsene i NATO, for NATO er en kjernefysisk allianse som bygger på avskrekking. Til overmål holder man døra på gløtt for første bruk. Dette setter Norge og andre allierte land i et alvorlig dilemma. Motstanden mot atomvåpen er sterk i det norske folk, men det er støtten til NATO også.

• KRONIKK: Norge og atomvåpenforbudet - hva nå?
• Les også: Hvorfor rakettskjold? (HHD nr. 16/2017)

Det er ingen nærliggende løsning på dette dilemmaet.  Genève-protokollen  fra 1925, som forbød kjemiske og biologiske våpen, var i praksis en ikke-første-bruk protokoll. På den tiden var det ca. 50 stater i verden, og 40 av dem undertegnet med den reservasjon at så lenge våpnene eksisterte måtte de forbeholde seg retten til å bruke dem i gjengjeldelse. Alliansemedlemmer som overveier å tiltre forbudstraktaten kunne gjøre det samme, slutte seg til under den forutsetning at våpnene fortsatt kan brukes i gjengjeldelsesøyemed. Men da må første-bruk opsjonen vekk.

Imidlertid står paragraf 16 i forbudstraktaten i veien for en slik mellomløsning, for den sier nei til alle reservasjoner. Dette er forståelig ut fra ønsket om å utfordre og på sikt underminere avskrekkingsdoktrinene, men har som sannsynlig konsekvens at skillet mellom alliansefrie og allierte land fryses i overskuelig framtid. I dag står de 122 statene som har underskrevet forbudstraktaten opp mot 9 atomvåpenstater og et 30-tall allierte land. Dette skillet, som ligner på nord-sør skillet, kommer i tillegg til NPTs deling av verden i fem atomvåpenmakter og alle de andre som har fraskrevet seg retten til slike våpen. Det gjenstår å se hvordan det nye skillet vil påvirke NPT.

Forholdet til NPT

Den første tilsynskonferansen for ikke-spredningsavtalen, NPT, (1975) satte en høy standard for omforente sluttdokumenter. Noen av de påfølgende konferansene lyktes med det samme, andre ikke, uten at det gjorde så mye fra eller til.  I dette århundret har utfallet fått større betydning for avtalens integritet. Det skyldes først og fremst den økende ubalansen i implementeringen av rettigheter og forpliktelser, i de atomfries disfavør, men også manglende framgang i spørsmålet om en sone fri for masseødeleggelsesvåpen i Midtøsten.

Nå legger forbudstilhengerne økt press på atommaktene for å få dem til å leve opp til sine forpliktelser og mener dette er nødvendig for å bevare NPT. Atommaktene på sin side frykter at forbudsavtalen skaper en polarisering som setter NPT i fare. Det er stort behov for å utvikle noen felles punkter som begge kan diskutere på konstruktivt vis, men ingen vet om det lar seg gjøre før neste tilsynskonferanse i 2020.

Kritikerne av forbudsavtalen hevder også at den underbyr NPT på noen viktige punkter, først og fremst når det gjelder  Verifikasjon (I atomvåpensammenheng) . I NPT prøver man å gjøre den såkalte  tilleggsprotokollen (INFCIRC 540) til standardavtalen om sikkerhetskontroll (INFCIRC 153) til den nye verifikasjonsstandarden. Den gjør det mulig for  IAEA - Det internasjonale atomenergibyrået  (IAEA) å oppdage aktiviteter som ikke er erklært eller forsøkes skjult. Forbudsavtalen nevner ikke tilleggsprotokollen, og legger mindre press på stater som ikke vil påta seg flere forpliktelser. Avtalen lider dessuten av andre mangler som kunne vært unngått om forhandlerne hadde tatt seg bedre tid, men som betyr lite i den store sammenhengen.

Kritikere av forbudsavtalen hevder at den svekker NPT, og gjør mye ut av det argumentet, mens tilhengerne har gjort seg flid med å understreke at de står ved sine NPT-forpliktelser. NPT er under sterkere press enn noen gang før, men det skyldes grunnleggende sett den mangelfulle implementeringen, ikke tilkomsten av forbudsavtalen. 

Visjonen

NPT er et veikart til null, men det er et uutviklet kart. Bortsett fra at alle våpnene skal vekk sies det ingenting om hva slags visjon man nærmere bestemt vil fram til. Forbudsavtalen gjør heller ikke det.

Et troverdig forbud mot bruk av atomvåpen forutsetter et omfattende forbud mot å inneha dem. Det er ikke nok å eliminere våpnene og la apparatene som har skapt dem og understøtter dem være. I så fall ender man opp med en verden hvor våpnene kan gjeninnføres på kort varsel – det vil se en verden av terskelstater hvor forestillingen om at atomkrig kan inntreffe lever videre. Da vil forbudet mot bruk være lite overbevisende. Ingen vil la seg tiltrekke av en slik visjon. Ingen vil bytte de våpnene man er fortrolig med mot virtuelle våpen i en verden av  Terskelstat .  

Det er derfor nødvendig også å eliminere den kjernefysiske infrastrukturen og alt våpenmateriale, og overføre den militære ekspertisen til andre sektorer.

Underveis blir det også viktig å skape en sikkerhetskultur hvor atomvåpnene ikke har noen plass lenger. I den grad et forbud underbygges av kulturelle sperrer, blir kravene til verifikasjon mindre.

En forbudsavtale kunne med fordel ha sagt noe mer om dette, hva som må forbys i tillegg til våpnene. Å kritisere forhandlerne for at de ikke gjorde det blir likevel feil, for de ønsket seg en ny plattform for revitalisering av nedrustningsarbeidet så raskt som mulig. Men det er noe uforløst over avtalen på dette viktige punktet.