• Hvordan har operasjonene i Afghanistan fungert?
• Hvilke problemer har man støtt på underveis?
• Hvordan skal innsatsen vurderes?
• Hvordan kan statsbygging fungere konfliktskapende?

Seint i 2014 ble det i Norge satt ned et utvalg som nå skal vurdere slike spørsmål.  Det er en vanskelig oppgave.  Denne artikkelen drøfter kort noen av de spørsmålene som utvalget må ta stilling til.

Bakgrunn

Det afghanske monarkiet, som ble opprettet tidlig på 1700-tallet, opphørte etter et kupp i 1973.  Et nytt kupp i 1978 brakte et kommunistisk parti til makten.  Kommunistene tok initiativ til mange reformer, blant annet jordreform, utdanningsreform, likestilling mellom kjønnene og en kraftig styrking av kvinners rettigheter. Denne politikken provoserte mange i det konservative islamske landet, og en borgerkrig brøt ut.  Julaften 1979 gikk sovjetiske styrker over grensen for å støtte den afghanske regjeringen og kommunistenes maktposisjon.  850 000–1,5 mill. sivile liv gikk tapt i en krig som raste – også etter at de sovjetiske styrkene trakk seg ut i 1989 – inntil den kommunistiske regjeringen falt i 1992. Da hadde mange millioner afghanere flyktet til nabolandene. USA og Vesten støttet de afghanske opprørerne (med fellesnavnet Mujahedin, motstandsbevegelsen) med våpen og penger, med Pakistan som mellomledd.

Etter regjeringens fall i 1992 fortsatte borgerkrigen mellom de ulike opprørsgruppene.  Det fantes ikke lenger noe statsapparat til å holde indre ro og orden. Befolkningen i hovedstaden Kabul falt fra 2 millioner til 500 000. Landet ble nå i stor grad styrt av krigsherrer som hadde bygd opp sine maktposisjoner i løpet av borgerkrigen. I 1994 oppsto Taliban som en reaksjon på krigsherrenes vanstyre.  Taliban, som praktiserer en form for sunniislam, ønsket et konservativt styresett basert på islamsk lov. 

Etnisk er Afghanistan et svært heterogent samfunn med mange og ulike folkegrupper. Taliban vokste fram blant pashtunerne, som er den største befolkningsgruppen i Afghanistan med rundt 42 prosent av befolkningen. I 1996 erobret Taliban Kabul og regjeringsmakten, med militær støtte fra Pakistan og økonomisk støtte fra Saudi-Arabia.  Samtidig etablerte Taliban et samarbeid med Al Qaida som både fikk opprette baser og treningsleire i landet. I Afghanistan kunne Al Qaida bygge opp egne militære enheter med soldater fra mange land.  I 1998 erobret Taliban også store deler av Nord-Afghanistan, inkludert Mazar-i-Sharif.  Etter erobringen ble mange tusen hazaraer, en mongolsk folkegruppe med en sjiaislamsk tro, massakrert.  Selv etter at Taliban hadde erobret nesten hele landet, fortsatte noen grupper å kjempe mot Taliban i nord.  Lederen for den viktigste av disse motstandsbevegelsene (Massoud) ble drept i et attentat den 9. september 2001, bare to dager før Al Qaidas terrorangrep på New York og Washington.  Terrorangrepet den 11. september 2001 utløste så de vestlige militære operasjonene i Afghanistan.

Krigen 2001–2014 i perspektiv

Krigen i Afghanistan har fått mye oppmerksomhet i norske media.  Som medlem av NATO har Norge deltatt med styrker og dessuten bidratt med store pengesummer til oppbyggingen av landet. Både egne tap og de store sivile tapene i Afghanistan har også ført til betydelig motstand mot krigen i Vesten.  Det er ikke enighet om antallet sivile drepte i Afghanistan.  Det er vanskelig å få korrekte tall og problematisk å avgjøre hva som skal telle. Skal man bare telle dem som har dødd som følge av vold? Eller skal man også telle dem som har dødd som følge av at krigen har ført til mangel på mat, medisiner og pleie?  Nettstedet Costofwar.org estimerer 21 000 voldsdrepte i Afghanistan mellom 2001 og februar 2014.  Dette er mange mennesker.  Men likevel har krigen i Afghanistan krevd langt færre liv enn mange andre konflikter den kan sammenliknes med.  For eksempel har 150 000–220 000 blitt drept i Syria bare fra mars 2011 og ut 2014.  I konfliktene i Kongo blir det anslått at så mange som 5 millioner mennesker har dødd som følge av krig siden 1999.

UNAMA, FNs politiske operasjon i Afghanistan, anslår at fra januar og ut november 2014 ble 3188 sivile drept og 6249 skadet.  Dette er det høyeste tallet som FN har registrert siden de begynte å telle i 2009, en økning på 19 prosent sammenliknet med samme periode i 2013.  Men i 2014 ble 12 000–18 000 sivile drept i Irak og omtrent 18 000 sivile i Syria. 

Det er heller ikke riktig at storparten av de drepte i Afghanistan er sivile.  Totalt har antakelig 15 000–16 000 afghanske soldater og politifolk blitt drept, de fleste etter 2010.  Etter at afghanerne selv fikk hovedansvaret for krigføringen, har tapene vært særlig store de to siste årene med nesten 9000 drept i kamp i 2013 og 2014.  De allierte styrkene har mistet nesten 3500, i hovedsak amerikanere (2350) og briter (450).  Ti norske soldater har blitt drept i Afghanistan.  De vestlige tapene toppet seg i 2009–2012.

I Afghanistan har det blitt brukt et meget stort antall kontraktører fra sivile sikkerhetsselskaper.  Også de har hatt store tap, antakelig større enn de militære. Men disse tapene er ikke like godt dokumentert. Et anslag på rundt 23 000 drepte på regjeringssiden virker rimelig.  Opprørernes tap er vanskelig å beregne, men anslagene varierer fra rundt 20 000 til 35 000.  De totale militære, eller kombattante, tap utgjør da rundt 50–60 000 mot 21 000 sivile.  Krigen i Afghanistan fra 2001 til 2014 har også ført til langt færre sivile tap enn tidligere konflikter i landet. Mellom 1979 og 2001 ble kanskje over to millioner mennesker drept.

Operasjonene

Siden begynnelsen i 2001 har operasjonene i Afghanistan vært forstått ut fra to svært ulike hovedtilnærminger og vidt forskjellige målsetninger for de to operasjonene.  Dette har hele tiden preget planlegging og gjennomføring av de militære operasjonene i landet:

• Den amerikanskledete Operation Enduring Freedom (OEF, fra 7. oktober 2001), handlet om terrorbekjempelse – om å bekjempe Al Qaida og Taliban.  
• ISAF som ble operativ fra januar 2002, skulle derimot sikre den nye regjeringen i Kabul og bistå i gjenoppbyggingen av den afghanske staten. OEF opererte over hele landet, mens ISAF var begrenset til Kabul, iallfall fram til 2004.  Mange NATO-land deltok i begge styrkene.  USA støttet ISAF, bl.a. med logistikk, men amerikanske styrker ble ikke lagt under ISAFs kommando før i 2006.  

De to operasjonene ble drevet parallelt fram til 2007 da en amerikansk general fikk kommando over begge styrkene.  Styrkene hadde altså fra starten ulike mål og ulike kommandostrukturer.  Dermed brøt operasjonene i Afghanistan allerede fra starten av med to av de viktigste prinsippene for krigføring – å ha et klart mål og en enhetlig kommando.  Dette skapte betydelige problemer. For å gjøre OEF mest mulig effektiv ble det for eksempel inngått avtaler med en rekke krigsherrer i ulike deler av landet. Avtalene styrket krigsherrenes posisjoner og ble dermed et stort problem for den nye staten og ISAF da de skulle etablere seg over hele landet fra 2004.

Vi kan oppfatte konflikten(-e) i Afghanistan på to ulike måter:

• Operasjonene kan forstås som en krig mot èn klart definert fiende, nemlig Taliban og Al Qaida.  Dette har stort sett vært det amerikanske perspektivet.  
• Afghanistan kan ses på som en mosaikk av hundrevis av latente og aktive konflikter mellom ulike grupper og om kontroll av viktige ressurser.  Endring i den nasjonale og lokale maktbalansen kan føre til at latente konflikter blir aktive.  I dette andre perspektivet har sikkerhetsproblemene i Afghanistan først og fremst lokale røtter.

De vestlige operasjonene har stort sett vært tilpasset det første perspektivet, men jeg mener det siste perspektivet er det viktigste.  Naturligvis har Taliban vært en viktig aktør, men det er gjennom å utnytte lokale konflikter at Taliban har klart å bygge opp igjen sin styrke etter nederlaget i 2001–2002.  Det største problemet for de vestlige operasjonene i Afghanistan har kanskje vært den manglende forståelsen for det samfunnet de opererte i. For eksempel: Bare ved å være tilstede i et område forrykker de vestlige styrkene den lokale maktbalansen. Det kan raskt føre til at gamle, men latente (ulmende, men ikke synlige), konflikter blusser opp.  Jo flere ressurser man flytter inn i området, og jo nærmere man samarbeider med noen av partene der, jo sterkere blir effekten på den lokale maktbalansen.  De som føler seg truet, vil da kanskje søke hjelp fra Taliban eller andre opprørsgrupper, selv om de i utgangspunktet ikke sympatiserte med disse gruppene. Om vi ikke er meget bevisst på denne type konfliktdynamikk, vil den kunne skape flere konflikter enn vi klarer å løse. 

Siden 2002 har det vært et hovedmål for NATO å bygge opp de afghanske sikkerhetsstyrkene (afghanisere konflikten).  Høsten 2012 var målene nesten nådd om en hær på 195 000 mann og politistyrker på 157 000.  I dag ligger totalen antakelig litt under 340 000, men tapene har vært store, og myndighetene sliter med rekrutteringen.  Afghanistan er helt avhengig av støtte utenfra for å opprettholde et så stort sikkerhetsapparat, bare lønnsutbetalinger til personellet koster 1,6 milliarder dollar i året.  Det tilsvarer rundt 8 prosent av Afghanistans bruttonasjonalprodukt.  Denne oppbyggingen har i meget sterk grad forrykket maktbalansen i landet.  Sentralmakten har blitt sterkere, mens mange lokale makthavere har blitt svakere.  Det har vært et viktig vestlig mål å oppnå nettopp dette.

Her er det viktig å påpeke en kortslutning i vestlig tenking, og kanskje spesielt i norsk forståelse av verden.  Vi tenderer til å tro at alle gode ting henger sammen.  Vi tror gjerne at demokrati og en velfungerende stat skaper fred.  I den norske Faryab-strategien (Faryab var den provinsen i Afghanistan der norske styrker var stasjonert – i tillegg til Kabul) fra 2009 regnet man med at bare det blir bygd nok stat, så vil sikkerheten nærmest komme av seg selv. Men både statsbygging i land der staten har vært svak, og bygging av demokrati i land der dette ikke har eksistert før, handler om å flytte makt – om å endre maktforhold.  Det er ikke et makttomrom i områder uten en fungerende stat.  Det er alltid noen som har makt.  Når man bygger et nytt statsapparat og gir dette ressurser tar man altså makt fra noen og gir den til noen andre.  I land som Afghanistan er det få som gir fra seg makt frivillig.  Statsbygging skaper konflikt. 

Det er heller ikke slik at demokrati, definert som frie valg til nasjonale, regionale eller lokale maktposisjoner, nødvendigvis skaper fred og fordragelighet.  I land med sterke konflikter mellom ulike grupper og uten en innarbeidet demokratisk kultur, vil flertallsgruppens folkevalgte gjerne bruke sine nye maktposisjoner til å begunstige sine egne. De vil ofte prioritere bevilgninger og tiltak for sine egne grupper og samtidig marginalisere motstanderne (holde utenfor, sette på sidelinjen). Det kan fort videreføre konflikten. Disse maktposisjonene er kanskje legale, men de er ikke nødvendigvis sett på som legitime i hele befolkningen.  Slik har innføring av demokrati kunnet styrke noen grupper og svekke andre. De sistnevnte har ofte tatt til våpen, og søkt å kompensere redusert makt med å bygge opp bånd til Taliban.

Afghanistan og geopolitikken

Selv om operasjonene i Afghanistan kan analyseres isolert, er det viktig å vurdere dem i forhold til andre hendinger og konflikter.  Den amerikanske og britiske invasjonen av Irak i mars 2003 er svært viktig i så måte.  Denne førte til en dyp splittelse i NATO og til betydelig skepsis og mistenksomhet overfor USA i store deler av verden.  Det er liten tvil om at amerikansk og britisk prioritering av Irak førte til at operasjonene i Afghanistan i en viktig periode fikk langt mindre oppmerksomhet enn de burde ha fått. 

Da krigen i Afghanistan begynte i 2001, ble USA regnet som den eneste gjenværende supermakten, en fullstendig overlegen hegemon i det internasjonale systemet.  Amerikansk overlegen militærmakt var en viktig faktor i det bildet. Krigene i Afghanistan og Irak har på den ene siden bidratt til å svekke troen på hva militærmakt generelt og den overlegne amerikanske militærmakten spesielt kan utrette. 

Men samtidig har prioriteringen av opprørsbekjempelse og statsbygging der ført til at de delene av vestlig militærapparat som er mest relevant i krig mellom stormakter, har blitt bygd ned.  For eksempel ble det både i USA og de fleste europeiske land brukt mer ressurser på lett infanteri og mindre på avanserte krigsskip og kampfly. Parallelt har Kina og Russland bygd opp sine kapasiteter på disse områdene.  Slik sett har krigene i Afghanistan og Irak ført til en militær svekkelse av Vesten sammenliknet med andre stormakter.

Mange omtaler Afghanistan som en tapt krig, et nederlag for Vesten.  Andre hevder at det som er oppnådd, ikke står i forhold til de enorme ressursene som har blitt satt inn eller de menneskelige omkostningene ved krigen.  Vesten og den afghanske regjeringen har ikke tapt krigen, men heller ikke oppnådd på langt nær så mye som de håpte på. Vi bør erkjenne at de mange ulike målene ikke var kompatible (uten indre sammenheng), men også at Vestens egne sivile og militære strategier og doktriner i utgangspunktet ikke var egnet eller gode nok. Det faktum at tapstallene stiger, er bekymringsfullt, men det finnes også lyspunkter.  Til tross for at det ble rettet kritikk mot gjennomføringen av valget, var skiftet av president i 2014 det første fredelige maktskiftet i Afghanistan på svært lang tid.

Kanskje bør resultatet vurderes ut fra hva som skjer i årene som kommer. Det er i langt større grad enn hittil opp til afghanerne selv å avgjøre. Hvor mye hjelp utenfra vil de trenge i framtiden? Vil afghanerne klare å bygge en økonomi og en stat som fungerer? En stat afghanere flest kan ha tillit til?  Vil de klare å skape et fredeligere samfunn?