• Hva er sikkerhetsrådsresolusjon (SR) 1325?
• Hvorfor er det viktig at kvinner deltar i fredsarbeid?
• Hvilken rolle har kvinner i fredsforhandlinger og fredsoperasjoner i dag?

2020 er et merkeår for internasjonalt likestillingsarbeid: Det er 25 år siden 30.000 kvinner og menn var samlet i Beijing for å utforme en internasjonal standard for globalt likestillingsarbeid. Det er også 20 år siden FNs sikkerhetsråd vedtok resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet (norsk oversettelse her). Vedtaket var bindende for alle FNs 193 medlemsland og har derfor hatt stor innvirkning på hvordan stater og organisasjoner har arbeidet for kvinners rettigheter.

Hva er SR 1325?

FNs sikkerhetsrådsresolusjon (SR) 1325 slår fast at kvinner og menn rammes av konflikt på ulikt vis, og at kvinner må ha en større rolle i fredsbevarende arbeid. Resolusjonen var banebrytende fordi det var første gang FN erklærte at kvinners erfaringer fra krig er avgjørende for å forstå internasjonal fred og sikkerhet. Dessuten var det første gang FN stadfestet at kvinners medvirkning i fredsprosesser er utslagsgivende for varig fred. Siden 2000 har FN vedtatt ytterligere ni resolusjoner om kvinner, fred og sikkerhet.

Med resolusjon 1325 og de etterfølgende resolusjonene, bestemte FN at deres fredsarbeid alltid skal inneholde et kjønnsperspektiv – enten det gjelder forebygging av konflikt, deltakelse i fredsarbeid eller beskyttelse av ofrene i krig. Å fremme kvinners rettigheter i krig og konflikt er også viktig ifølge FNs bærekraftsmål nummer 5, om likestilling, og nummer 16, om fred og rettferdighet.   

• Les også: Hva er FNs bærekraftsmål? 
• Her finner du flere spørsmål og svar om kvinner, fred og sikkerhet 

Hvorfor er «kvinner, fred og sikkerhet» viktig?

FN vektlegger to hovedgrunner: beskyttelse og deltakelse.

Til tross for at hele samfunn rammes av konflikt, har kvinner et annet beskyttelsesbehov i krig enn menn og blir oftere utsatt for seksualisert vold. Seksualiserte overgrep og voldtekt blir brukt som en bevisst krigsstrategi for å ødelegge familier, utrydde folkegrupper og drive mennesker på flukt.

Et eksempel finner vi under borgerkrigen i Syria og Irak, der terrorgruppen IS brukte seksualisert vold som et våpen og holdt kvinner fra folkegruppen jesidiene som slaver. Andre eksempler finner vi under konfliktene i Rwanda, Bosnia og Sør-Sudan, for å nevne noen.

Til tross for at seksualisert vold i all tid har blitt brukt som et våpen i krig, ble overgriperne sjelden straffet. På 1990-tallet endret holdningene seg gradvis. Sivilsamfunnet dokumenterte i økende grad hvordan seksualisert vold ble brukt for å utøve folkemord og etniske rensning i konfliktene på Balkan og i Rwanda. Dette la press på FN og det internasjonale samfunnet til å ta grep. I dag er det langt flere som jobber med å bekjempe seksualisert vold, både sentralt i FN-systemet og på bakken i konfliktrammede land.

• Les mer om voldtekt som våpen i krig her.

Men kvinner er ikke bare ofre i krig. De er viktige aktører i fredsmekling og i gjenoppbyggingen av samfunnet etter en krig. Likevel er kvinner kraftig underrepresentert i fredsarbeidet. Målet om å styrke kvinners deltakelse og innflytelse handler først og fremst om likestilling. Kvinner har på lik linje med menn rett til å bli hørt og til å bli med i prosesser som påvirker deres liv. Fagfolk og beslutningstakere har også vist at det er en rekke andre fordeler ved å inkludere flere kvinner i fredsforhandlinger og internasjonale fredsoperasjoner. Dette kommer vi tilbake til nedenfor.

Kvinners rolle i fredsforhandlinger og fredsavtaler

Fredsforhandlinger, som gjerne leder til en fredsavtale, har som mål å stanse konflikter og samtidig danne et grunnlag for landets fremtid. For å bygge opp en stat etter konflikt må man blant annet endre grunnloven eller lage en ny, planlegge og administrere valg og endre rettsvesenet og sikkerhetssektoren. Det er med andre ord mange viktige beslutninger som skal avgjøres når freden forhandles frem.

Likevel er kvinner sjelden inkludert rundt forhandlingsbordet: Mellom 1992 og 2018 utgjorde kvinner kun 3 prosent av fredsmeklerne og 13 prosent av fredsforhandlerne (forhandlerne debatterer på vegne av en part i konflikten, mens meklerne er uavhengige og legger til rette for forhandlinger). De fleste av fredsavtalene som har blitt signert siden 1990 til i dag, har ikke blitt underskrevet av en eneste kvinne. Kun to kvinner – filippinske Miriam Coronel Ferrer og israelske Tzipi Livini – har ledet fredsforhandlinger.

Mellom 1990 og 2017 hadde 81 prosent av fredsavtalene ingen referanse til kvinner, og 95 prosent av fredsavtalene nevnte ikke kjønnsbasert og seksualisert vold. Dette vet vi hindrer muligheten til å skape varig fred. Studier har nemlig vist at fredsprosessene som inkluderer flere kvinner, er bedre rustet til å nå sine mål enn fredsprosesser som utelukkende består av menn. I tilfeller der kvinner eller kvinneorganisasjoner har hatt en betydelig rolle i forhandlingene, er det større sjanse for at partene blir enige om en fredsavtale og holder seg til denne.

Men å øke antallet kvinner i fredsforhandlinger er ikke er nok: For å ha en effekt må kvinner også ha innflytelse i prosessen. De må ha mulighet til å bringe frem og få gjennomslag for synspunkter og preferanser ­– før, under og etter forhandlingene.

At kvinner deltar er også viktig for å styrke fredsavtalens legitimitet og troverdighet. I dag er det store flertallet av konflikter gjentakende borgerkriger. Det betyr at borgerkriger oftest bryter ut i stater som allerede har vært gjennom borgerkrig tidligere. Inkluderende fredsløsninger som tar hensyn til hele befolkningen, er mest effektive for å forhindre tilbakefall til konflikt. Å styrke kvinner og jenters rettigheter, og ta høyde for deres erfaringer og behov under fredsforhandlinger, er derfor avgjørende for å skape varig fred. 
Til tross for at kvinner fremdeles er kraftig underrepresentert i fredsprosesser og fredsavtaler, er det flere eksempler på fremgang. Ett eksempel er fredsavtalen mellom den colombianske regjeringen og FARC-geriljaen i 2016. Da ble det opprettet en egen gruppe som skulle sørge for kjønnsperspektivet i avtalen. Som følge av arbeidet i denne gruppen, og betydelig press fra kvinneorganisasjoner i Colombia, ivaretok fredsavtalen både kvinner og menns rettigheter.

• For mer informasjon om kvinners deltakelse i fredsforhandlinger se her.
• Her kan du lese mer om kvinners rolle under fredsforhandlingene i Colombia. 
• Les også HHD-artiklene «Hvordan forhindre borgerkrig?» og «Utfordringer etter krig»

Kvinners rolle i fredsoperasjoner

FN har også som mål å øke andelen kvinner og styrke deres innflytelse i internasjonale fredsoperasjoner. Fredsoperasjoner er et av FNs viktigste virkemidler for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. FNs fredsbevarende operasjoner hjelper konfliktrammede land med blant annet stabilitetsbyggende tiltak, beskyttelse av sivile og tilretteleggelse av politiske prosesser i overgangsfasen mellom konflikt og fred. FN har i dag 13 aktive fredsoperasjoner rundt omkring i verden som inkluderer over 110.000 soldater, politi og sivile.

FN har allerede gjort mye for å øke andelen kvinner i sine fredsoperasjoner, blant annet opprettet likestillingsenheter i alle aktive fredsoperasjoner, innstilt kvinner til lederstillinger og bedt medlemslandene nominere flere kvinnelige soldater og politibetjenter til FNs operasjoner.

Kvinners deltakelse i fredsoperasjoner har økt jevnt de siste tiårene. Fra 1959 til 1989 var det kun 20 kvinner som deltok i FNs fredsoperasjoner, i dag har tallet økt til over 7.000. Likevel er dette en lav prosentandel totalt sett, og det er mye som gjenstår for å oppnå FNs mål om kjønnsbalanse.

Flere studier har derfor sett på sammenhengen mellom kvinners deltakelse i fredsoperasjoner og om operasjonen når sine mål. De finner flere grunner til at større kjønnsbalanse i FNs fredsoperasjoner er viktig.

Et av argumentene som ofte trekkes frem, er at fredsoperasjoner med både kvinnelig og mannlig politi- og militærpersonell i større grad gjenspeiler befolkningen, og dermed er bedre rustet til å forstå befolkningens behov og bygge tillit i lokalsamfunnet. Kvinnelige politibetjenter og soldater kan også ha lettere for å få innpass hos kvinner i lokalsamfunnet, spesielt i kulturer hvor kvinner ikke er tillatt å snakke med andre menn til stede.

Et eksempel på dette er Rwandas kvinnelige politibetjenter som deltar i FNs operasjon i Sør-Sudan. Denne politistyrken består av 50 prosent kvinner, noe som har hatt en positiv effekt for tilliten til politistyrken innad i FNs beskyttelsesleir i Sør-Sudans hovedstad Juba.

Et annet argument er at økt likestilling i fredsoperasjonen kan bidra til økt fokus på likestilling i landet hvor FN-styrken er stasjonert. Ta for eksempel FNs operasjon i Mali, hvor likestilling etter hvert ble et viktig tema, med økt rekruttering av likestillingsrådgivere og større budsjett. Siden oppstarten i 2013, har FN-operasjonen blant annet støttet en nasjonal plattform for kvinneorganisasjoner i Mali og etablert en komité for å øke kvinners deltakelse i landets fredsprosess. Disse tiltakene har også bidratt til at andelen kvinner i Malis regjering har økt.

I tillegg til å øke andelen kvinner i fredsoperasjoner, er det viktig at kvinner får lederroller. I FNs fredsoperasjon på Kypros (UNFICYP) delte den norske generalmajoren Kristin Lund ledelsen av operasjonen sammen med amerikanske Lisa Buttenheim fra 2014 til 2016. Dette var første FN-operasjonen med delt kvinnelig ledelse, noe som førte til at likestillingsarbeidet kom i fokus. Under deres ledelse ble antallet kvinner i operasjonen doblet, og i dag er over 44 prosent av politibetjentene kvinner.

Selv om vi ser enkelte positive trekk ved utviklingen av FNs fredsoperasjoner, er det fremdeles flere forhold som hindrer kvinner i å delta. Dette kan for eksempel være lav rekruttering av kvinner i medlemslandene, mangel på trening eller formelle krav som stilles til soldatene som deltar. En utfordring kan også være at kvinner som deltar i fredsoperasjoner, opplever at de ikke får bidra til de oppgavene de skal på grunn av holdninger innad i operasjonen.

For å oppnå likestilling i FNs fredsoperasjoner er det viktig at FN fortsetter å kreve og legge til rette for kvinnelig deltakelse, og at medlemslandene øker andelen kvinner de sender til fredsoperasjonene de deltar i.

• Her kan du lese mer om et NUPI-ledet nettverk (EPON) som forsker på fredsoperasjoners effektivitet 
• Her kan du lese EPONs rapport om FNs fredsoperasjon i Mali 

Utfordringer som gjenstår og veien videre

I år samles internasjonale toppledere, interesseorganisasjoner og aktivister for å diskutere veien videre for det internasjonale likestillingsarbeidet og kvinners rolle for fred og sikkerhet. Resolusjon 1325 har bidratt til å synliggjøre betydningen av kvinners situasjon og erfaringer under krig og konflikt. Det er likevel mange utfordringer som gjenstår.

Én utfordring er knyttet til manglende ressurser og politisk vilje. Det er FNs medlemsland som har hovedansvaret for at målene om å beskytte kvinner og jenter i krig og øke deres deltakelse i fredsarbeid, blir oppnådd. Enkelte land, som Sverige, prioriterer dette arbeidet høyt. Sverige har vedtatt en feministisk utenrikspolitikk og jobbet for at FN skulle prioritere globalt likestillingsarbeid da de ble valgt til medlem av FNs sikkerhetsråd i 2017 og 2018.

Men til tross for at 80 av FNs medlemsland har en nasjonal handlingsplan eller strategi for hvordan de skal oppnå målene i agendaen, har kun 40 land et eget budsjett for å gjennomføre målene. Samtidig er organisasjoner og organer som arbeider for å styrke kvinners rettigheter underfinansiert, noe som påvirker deres mulighet til å oppnå resultater.

En annen utfordring er knyttet til lokal gjennomføring. Det er en lang vei fra avgjørelsene som blir tatt i FNs sikkerhetsråd i New York, til faktiske endringer på bakken. I konfliktrammede lang er det mange utfordringer som skal løses. Arbeidet med å styrke kvinners rettigheter blir fort nedprioritert. Tradisjonelle kjønnsmønstre og skepsis til kvinners deltakelse i politikken hindrer også fremgang. Press fra internasjonale organisasjoner som FN og sivilsamfunnet kan føre til at arbeidet får mer oppmerksomhet, men FN mangler et system for å holde land og organisasjoner ansvarlig for manglende oppfølging.

Det er utvilsomt gjort betydelige fremskritt, men mye gjenstår fortsatt. 20 år etter at resolusjon 1325 ble vedtatt av FNs sikkerhetsråd, er kvinner fremdeles kraftig underrepresentert i internasjonalt fredsarbeid. Det trengs politisk vilje, ressurser og sterkere fokus på rekruttering av kvinner i lederstillinger for å komme i mål. Det vil ikke bare være positivt for internasjonal likestilling, men også sørge for en fredeligere verden.