• Hva er klasevåpen?
• Hvorfor bør klasevåpen forbys?
• Hvilken rolle har Norge spilt?

Etter to uker med inngående forhandlinger i Dublin ble 111 stater i mai 2008 enige om en historisk avtale som forbyr klasevåpen. Den internasjonale avtalen skal endelig undertegnes i Oslo 3. desember. Den norske regjeringen, med utenriksminister Jonas Gahr Støre i spissen, tok initiativ til et forbud mot klasevåpen allerede høsten 2006. Prosessen kom i gang i Oslo i februar 2007, der 46 stater sluttet seg til Oslo-erklæringen om å jobbe fram et forbud mot klasevåpen.

Undertegningen av avtalen er ikke siste skritt i prosessen. Mange ønsker at flere stater skal slutte seg til avtalen. Det er også mange utfordringer knyttet til å omsette avtalen i konkret handling.

Klasevåpem

Det finnes mange forskjellig typer klasevåpen. Slike våpen kan slippes fra luften eller skytes ut som raketter eller artillerigranater. En klasebombe består av en beholder, en « morbombe», som inneholder mange småbomber. Fellestrekket ved disse våpnene er et stort antall mindre sprenglegemer – klaseammunisjon – som er samlet i en beholder. Disse aktiveres og spres idet beholderen åpner seg rett før den treffer bakken (se figur).

I Irak brukte britene BL-755, en flylevert klasebombe. Den inneholder 147 småbomber, som virker både mot pansrede kjøretøy og mot mennesker. En enkeltbombe dreper i en radius på 10 meter. Bombene har også delvis antennende effekt. De spres over et større område og kan dermed ramme sivile hardt under selve bombingen.

Men klaseammunisjonen har også langsiktige følger. Ett sentralt problem er såkalte « blindgjengere». Mange av småbombene går ikke av med en gang, men vil senere kunne eksplodere ved berøring. Tall fra rydding av BL-755 i Kosovo viser rundt 10 prosent blindgjengere. Dermed vil altså 15 dødelige sprenglegemer ligge igjen på eller under bakken etter én enkelt klasebombe. Men tallet kan også være høyere. Feilraten på klasevåpen som Israel brukte i Libanon sommeren 2006, er anslått til rundt 40 prosent. Dette betyr at det ligger igjen opp imot én million ueksploderte sprenglegemer i Sør-Libanon.

Blindgjengerne har samme virkning som antipersonellminer: De kan fortsette å drepe og lemleste sivile mange år etter at en konflikt er avsluttet. Disse utgjør en betydelig fare for sivilbefolkningen.

Humanitære virkninger

 Det er de humanitære virkningene av klasevåpen som har ligget til grunn for kravet om forbud. Organisasjonen Handicap International rapporterer at 98 prosent av alle ofre for klaseammunisjon er sivile. De drepes både av direkte treff og av blindgjengere, og klasevåpen kan dessuten være dødelige i tiår etter at krigen er slutt.

Ett fundament for kampen mot klasevåpen ligger i allerede eksisterende internasjonal folkerett. Folkeretten erkjenner at sivile skader ikke kan unngås fullstendig, men krever at sivile tap aksepteres bare når den militære nytten er betydelig. Dette kalles proporsjonalitetsprinsippet. I en folkerettslig vurdering blir nettopp spørsmålet om militær nytte viktig, og når det gjelder klasevåpen er dokumentasjonen av militær nytte svak. Etter hvert er det blitt klart at klasebomber brukt under gitte forhold – som i tett befolkede strøk – strider mot proporsjonalitetsprinsippet fordi konsekvensene for sivilbefolkningen er så dramatiske.

I forlengelsen av folkeretten ligger det også en forventning om at militært personell skal være villig til å ta betydelig risiko for å beskytte sivile. Dette er et prinsipp som er truet, både i borgerkriger der skillet mellom sivil og militær status kan være uklart, men også i intervensjoner hvor soldater slåss langt unna sitt eget land. Da den tidligere engelske forsvarsministeren Geoffrey Hoon ble konfrontert med britenes bruk av klasebomber i irakiske byer, var svaret at dette skjedde «bare når våre styrker var utsatt for fare». Et slikt resonnement står i strid med de etiske standarder som profesjonelle militære forventes å leve opp til.
 

Historien

Bruk av klasevåpen er ikke noe nytt. Klasevåpen ble brukt allerede under andre verdenskrig, og i relativt stort omfang under Vietnamkrigen på 1960-tallet. Det er heller ikke første gang noen prøver å få til et forbud mot klasevåpen. Allerede i 1974 gjorde 13 land et forsøk på å få på plass et forbud mot klasevåpen. Dette initiativet mislyktes, og det skulle gå over 30 år til neste forsøk.

Spørsmålet om et forbud har også vært oppe i FN i konvensjonen om visse konvensjonelle våpen (CCW) uten å lykkes. Da forhandlingene i CCW ikke førte fram i november 2006, etterlyste utenriksminister Jonas Gahr Støre en selvstendig prosess, løsrevet fra FN og CCW. Der hadde kravet om konsensus (enstemmighet) mellom alle parter hindret framgang. Akkurat det samme skjedde med landminespørsmålet i 1997: Etter gjentatte forhandlingsrunder i CCW tok Canada initiativet til en frittstående prosess: I løpet av få måneder kom så avtalen om et forbud mot antipersonnellminer på plass.

Men kampen mot klaseammunisjon har vært tyngre enn arbeidet mot landminene. Landminekampanjen dro nytte av det faktum at da avtalen endelig kom på plass i 1997, var det etablert en norm som definerte landminer som uakseptable våpen. Virkningene av antipersonellminer var godt kjent, og de gjorde at mange så behovet for et forbud.

Når det gjaldt klasevåpen, tok det tid å skaffe en oversikt både over omfanget og effektene. I dag kan vi konstatere at minst 23 land (se kart) er rammet av klasevåpen. Fortsatt finnes det lite systematisk dokumentasjon og forskning på konsekvensene. Vi vet for lite om hvorvidt de sosiale og økonomiske følgene av klasebomber er sammenliknbare med følgene av landminer. Mer systematiske data om klasebomber på et tidlig tidspunkt ville sannsynligvis ha bidratt til et skarpere internasjonalt fokus.

Militær nytte?

 Et av de vanskelige spørsmålene i prosessen som ledet fram til forbudet, var altså den militære nytten av klaseammunisjon. Da forbudet mot antipersonellminer kom, var det enighet om at landminer ikke lenger var et viktig våpen, og om at våpenet hadde begrenset nytte i moderne krigføring mellom stater.
 Klaseammunisjon, derimot, er et høyteknologisk våpen som mange militære ser som helt sentralt. Så sent som sommeren 2006 brukte Israel disse våpnene i stor skala de tre siste døgnene av krigen i Sør-Libanon. Andre eksempler er krigen i Kosovo i 1999, Afghanistan i 2001, den pågående konflikten i Irak og i Georgia i 2008.

Det hevdes at fordi klasevåpen kan dekke et stort område, kreves ikke samme presisjon som med andre våpentyper. Fra militært hold framholdes det gjerne at klasebomber er et meget effektivt våpen som vanskelig lar seg erstatte. De er effektive samtidig som de ikke utsetter eget militærpersonell for stor risiko. Klasebomber forhindrer bevegelse hos fienden, og bomberegnet har i tillegg en sterk psykologisk effekt, ofte omtalt som «shock and awe» – «sjokk og skrekk». Mange av egenskapene er de samme som for antipersonellminer, og til dels brukes klasebomber i dag der en tidligere ville brukt miner.

Avtalen

I forkant av forhandlingene i Dublin var det knyttet stor spenning til hvor omfattende avtalen ville bli, og hvilke typer klasevåpen som ville forbys. En av utfordringene med å utarbeide et internasjonalt regelverk var å unngå smutthull i avtaleteksten.

Mineavtalens definisjoner tar utgangspunkt i hva som er den sentrale hensikten med våpenet, snarere enn hva som er den reelle virkningen. Avtalen mot klasevåpen tar et viktig skritt, idet den tar utgangspunkt i både hensikten og virkningene. Avtaleteksten definerer klasevåpen slik: «En beholder laget for å spre eksplosiv subammunisjon som hver veier mindre enn 20 kilo». Ladninger som har færre enn ti subladninger, som hver veier mere enn fire kilo, og som hver kan identifisere og treffe et definert mål og har elektroniske systemer for deaktivering og selvødeleggelse, faller ikke inn under forbudet. I tillegg hindrer avtalen bruk av klasevåpen i felles militæroperasjoner.

Avtaleteksten bygger nesten direkte på forbudet mot landminer. I tillegg til at bruk av klasevåpen forbys, pålegges stater ansvar for å ødelegge lagre, rydde rammede områder samt yte støtte til ofre.

Prosessen

Norge har vært en av de mest aktive pådriverne i arbeidet som kan munne ut i et forbud mot klasevåpen. I landminesaken var dette engasjementet svært viktig, noe som bidro til å styrke Norges omdømme som en betydelig humanitær og politisk aktør i verden. Arbeidet med å få til et forbud mot klasevåpen har pågått i flere år. Regjeringen ble i juni 2001 pålagt av Stortinget å «gi aktiv støtte til internasjonalt arbeid som kan lede fram til et forbud mot klasebomber».

Belgia kom Norge i forkjøpet ved å bli det første landet i verden til å forby klasevåpen. I februar 2006 vedtok forsvarskomiteen i Stortinget at Norge skal avstå fra bruk av flyleverte klasebomber i internasjonale operasjoner. Norge sto dermed i en unik posisjon internasjonalt, og forventningene var store både her i landet og internasjonalt. Etter at forhandlingene om en avtale strandet i CCW i november 2006, tok Norge initiativet til en prosess som førte fram til den endelige avtalen.

Men motstanden mot en avtale har også vært formidabel. Fra militært hold har mange tatt til orde for et regelverk som tillater bruk av visse typer klasevåpen som kan sies å være relativt presise. Våpenprodusenter hadde også en sterk interesse i å avspore debatten. De hevdet blant annet at problemet med blindgjengere kunne løses gjennom tekniske forbedringer.

Det norske forsvaret utførte prøvesprengninger under det de anså som realistiske forhold (våpenprodusentenes tester har gjerne vært av «labarorietypen» – langt fra den virkeligheten våpnene brukes i). Testene viste at antall blindgjengere var langt høyere enn først antatt og at tekniske forbedringer ikke nødvendigvis ville føre til færre blindgjengere under krigføring.

Flere stater forsøkte å avspore prosessen. Hovedargumentet til blant annet Storbritannia, Japan og Tyskland var at et forbud burde forhandles fram i FN og innenfor rammen av CCW. Den norske regjering, derimot, mente at dette var et blindspor, og ønsket heller en prosess som liknet den som førte til landmineforbudet i 1997.

Veien videre

En rekke land har valgt ikke å slutte seg til avtalen. Blant de mest framtredende er USA, Russland, Kina, India, Pakistan og Israel. Samtidig har 111 land sluttet seg til avtalen som ble forhandlet fram i Dublin i mai 2008, og det er god grunn til å tro at flere vil undertegne den etter hvert.

Det kom ikke overraskende at enkelte land har valgt å stå utenfor. Dette er land som har argumentert systematisk for at klasevåpen ikke skal forbys siden de mener slike våpen har stor militær nytte. Mange av de samme landene har markert at de ikke vil undertegne landmineavtalen. Likevel er oppsummeringen ti år etter at mineavtalen ble undertegnet, at den har hatt enorm effekt, og at den i stor grad fungerer som en norm også for de landene som ikke er parter til avtalen.

Det er mange utfordringer knyttet til å omsette avtalen i praksis. Ett kjernespørsmål er hvordan man kan sikre at stater overholder sine avtaleforpliktelser. Også her bygges det på landmineavtalen. For å sikre at samtlige stater som undertegner, faktisk lever opp til sine forpliktelser, er det planlagt et system for rapportering til FN, samt årlige statspartsmøter der partene må gjøre rede for tiltak og eventuelle brudd på avtalen.

Også de internasjonale ikke-statlige organisasjonene – som har spilt en nøkkelrolle i hele prosessen fram til en avtale – vil være sentrale i å overvåke avtalen. Dette er dessuten en av grunnpilarene i landmineavtalen, som sikrer at de stater som har undertegnet avtalen handler i tråd med den.

Konklusjon

Veien til et forbud mot klasevåpen har vært lang. Men etter at Oslo-prosessen – med Norge i en ledende rolle – først tok av i begynnelsen av 2007, har avtalen kommet på plass raskere enn de fleste hadde spådd. Samtidig er det grunn til å være nøktern med tanke på omsettingen av avtalen i praktisk handling.

Det sentrale nå er å få på plass mekanismer som skal sikre at stater etterlever avtalen. Men, den virkelige prøven oppstår når en part står oppe i en aktuell situasjon der klasevåpen vil kunne ha stor militær nytte. Da vil vi få testet hvor robust avtalen er og i hvilken grad de mekanismene som skal sikre avtalen, faktisk virker.