• Hvordan fungerer sikkerhetsrådet?
• Hvordan kan en stat velges inn?
• Hva er positivt og hva er negativt ved å være medlem?
• Og bør Norge få en plass?

Sikkerhetsrådet er et overnasjonalt organ som kan vedta bindende beslutninger for alle FNs 193 medlemsland. Sikkerhetsrådets oppgave er å ivareta internasjonal fred og sikkerhet, og rådet kan beordre bruk av militærmakt. FNs sikkerhetsråd er derfor det nærmeste vi kommer et internasjonalt verdenspoliti.

Sikkerhetsrådet består av 15 medlemmer, hvor fem er faste og har vetorett. De faste medlemmene USA, Russland, Storbritannia, Kina og Frankrike har sittet i Sikkerhetsrådet siden opprettelsen i 1945. De resterende ti plassene er for valgte medlemmer. Disse statene sitter to år av gangen og roterer mellom alle FNs medlemsland gjennom en geografisk fordelingsmetode. Hvert år skiftes fem av de ti valgte medlemmene ut med fem nye medlemmer. Valget avgjøres i FNs generalforsamling, hvor to tredjedeler av medlemslandene må stemme ja for at landet skal velges inn Sikkerhetsrådet. Det ligger stor prestisje i et medlemskap, og stater bruker ofte mange år og store politiske og økonomiske ressurser på valgkampen, både ved delegasjonene i New York og i alle andre medlemsland rundt omkring i verden. I Generalforsamlingen teller nemlig stemmen fra en liten øystat som Tuvalu like mye som en stemme fra USA eller Russland.

Skjev maktfordeling

I dag blir de internasjonale spillereglene utfordret fra flere kanter, og disse utfordringene gjenspeiles i Sikkerhetsrådet. Vi ser blant annet at dynamikken blant de fem faste medlemmene ikke er den samme som tidligere. Forholdet mellom Russland og USA har ikke vært dårligere siden den kalde krigen, mens tilliten mellom den tidligere sammensveisede vestlige grupperingen (USA, Frankrike og Storbritannia) har dalt etter at Trump ble president i USA og Storbritannia stemte for «Brexit». Dette gjør det viktigere enn før at de valgte medlemmene er klare for å spille en større rolle i Sikkerhetsrådet.

Dette er lettere sagt enn gjort, for de ti valgte medlemmene i Sikkerhetsrådet er ofte land med svært ulik bakgrunn og interesser. Flere har også påpekt hvordan de valgte medlemmene har mistet store deler av sin påvirkningskraft på grunn av uformelle prosesser og skjev maktfordeling i rådet. De siste årene ser det likevel ut til at de valgte medlemmene «sparker» tilbake, og i dag fremstår de i større grad som en samlet og strukturert gruppe, blant annet ved at de har begynt med egne månedlige møter. I 2018 hadde de valgte medlemmene også et møte i Sør-Afrika, hvor de sittende medlemmene forberedte de kommende nye fem på hvordan gruppen kunne spille en større rolle i 2019. I tillegg har enkelte land tatt en lederrolle i den valgte medlemsgruppen. Tyskland kom for eksempel inn som valgt medlem av Sikkerhetsrådet i januar 2019, og har allerede utfordret de fem faste medlemmene til å oppgi noe av sin makt. Dette tyder på at de valgte medlemmene ikke lenger aksepterer den skjeve maktfordelingen i Sikkerhetsrådet og aktivt søker etter måter de kan forbedre rådets arbeid og metoder.

• Les også: Utfordringar etter krig
• Les også: Internasjonale fredsoperasjonar: mange kokker, mykje søl?

Hør NUPI-podden om Norge og Sikkerhetsrådet: 

Utfordringer Norge kan møte i Sikkerhetsrådet

Valgkampen til Sikkerhetsrådet trekkes ofte frem som et negativt element ved et mulig medlemskap. I media fremheves kostnadene, stemmebytter på bakrommet og anonyme valg. En overordnet kampanje kan også prege utenrikspolitikken ved at landet blir mer forsiktig med å rette kritikk mot andre land for å unngå miste deres stemmer i Generalforsamlingen. En viktig vurdering er derfor om ressursene lagt ned i valgkampen om et valgt sete i Sikkerhetsrådet, rettferdiggjøres av det landet kan få til gjennom et toårig medlemskap.

Maktstrukturen i Sikkerhetsrådet er en klar utfordring for valgte medlemmer. Som sagt har de faste medlemmene i Sikkerhetsrådet vetorett, som betyr at et vedtak ikke går gjennom dersom et av de faste medlemmene stemmer nei. Vetoretten ble gitt til de seirende landene etter andre verdenskrig i 1945, og flere mener at Sikkerhetsrådet ikke representerer verden slik den ser ut i dag. Vetoretten brukes som regel i sakene hvor det er snakk om storpolitikk og sterke interesser hos de faste medlemslandene. For eksempel er Russland alliert med Syrias president Bashar al-Assad, og blokkerer de fleste forsøk på vedtak om Syria i Sikkerhetsrådet. Enkelte mener derfor at de valgte medlemmene kun kan påvirke saker utenfor storpolitikken, såkalte tematiske saker som blant annet kvinner, fred og sikkerhet og beskyttelse av sivile.

De faste medlemmene sitter også på større kunnskap og erfaring om Sikkerhetsrådets prosedyrer og saksmengde, noe som tilsier at de valgte medlemmene har liten innflytelse sammenlignet med de fem faste. Veto-landene har årevis av erfaring i sakene som tas opp i Sikkerhetsrådet, med store delegasjoner og nettverk. Når et land blir medlem av Sikkerhetsrådet, vil det måtte sette seg inn i de formelle saksbehandlingsreglene og saker som allerede er under behandling. Det er derfor utfordrende for det nye medlemslandet å drøfte saken på en god måte.

Utover den faste maktstrukturen, er det er også en rekke uformelle strukturer som de valgte medlemmene må forholde seg til. Det er ofte i realiteten gjennom uformelle møter og kommunikasjon på bakrommet at beslutningene tas. Her blir diplomatenes personlige evner satt på prøve, og erfaring og kunnskap om prosedyrer står sentralt. Flere av de uformelle strukturene har utviklet seg til sedvaner (uskrevne regler), noe som forsterker den allerede skjeve maktdelingen i rådet. For eksempel har det siden 2008 vokst frem en penneholderordning utenfor Sikkerhetsrådets formelle arbeidsmetoder. Penneholderordningen betyr i praksis at det er de faste fem medlemmene som har ansvaret for de ulike sakene i Sikkerhetsrådet, spesielt de tre vestlige ­­– USA, Storbritannia og Frankrike. Dette hindrer de valgte medlemmene i å ta initiativ og utforme vedtak. 

Klikk her for å lese en tidligere «Hvor hender det?»-artikkel om Sikkerhetsrådets uformelle prosedyrer og maktfordeling her.

Hva Norge kan oppnå som medlem

Til tross for at enkelte mener at Norge ikke får nok igjen for ressursene som legges ned i valgkampen, er det mye å hente på å være valgt medlemsland i FNs sikkerhetsråd – dersom man vet å benytte seg av det.

• Nettverksbygging og status

Sikkerhetsrådet fungerer som et sikkerhetspolitisk forum, hvor ambassadørene og ekspertene fra de 15 medlemslandene møtes hver dag. Dette skaper en unik mulighet for kommunikasjon mellom de valgte og faste medlemmene, men også med andre medlemsland, FN-sekretariatet og ulike organisasjoner. I tillegg har medlemslandet også brukt store ressurser på å knytte sterke bånd til andre medlemsland gjennom flere år med valgkamp, og får derfor et stort nettverk gjennom dette arbeidet. Valgkampen og en plass i Sikkerhetsrådet gjør også medlemslandet mer synlig for FNs andre medlemsland. Sikkerhetsrådets møter får stor mediedekning, og medlemslandene kan fremme sine standpunkter i alle politiske saker. Som medlem av Sikkerhetsrådet kan man derfor øke egen status i internasjonal politikk.

• Fremme nasjonale interesser

Sikkerhetsrådet gir også en plattform for å fremme sine egne interesser og verdier. I løpet av året roterer ledelsen av Sikkerhetsrådet mellom medlemmene. Det betyr at et valgt medlem kan sitte som leder opp til to ganger i løpet av sin toårsperiode. I denne rollen har man mulighet til å utforme Sikkerhetsrådets program og legge vekt på egne kampsaker. Sverige var for eksempel leder av Sikkerhetsrådet to ganger i løpet av sitt medlemskap, og fokuserte da på kvinners rettigheter, barn i væpnet konflikt og klimasaken – saker som sannsynligvis ellers ikke ville havnet på Sikkerhetsrådets agenda. Som valgt medlem av Sikkerhetsrådet er det derfor mulig å fremme de sakene landet brenner for. 

• Økt innflytelse

Selv om det virker vanskelig for valgte medlemmer å ha innflytelse i høypolitiske saker, er det ikke umulig. Et eksempel er den vanskelige situasjonen mellom de faste medlemmene når det gjelder Syria. I 2013 presset de valgte medlemmene Australia og Luxembourg gjennom at de skulle være penneholdere for den humanitære situasjonen i Syria. Dette er første gang valgte medlemmer har vært penneholdere, og denne rollen har de videreført til nye valgte medlemmer. I 2017 og 2018 var Sverige en av penneholderne i saken, og til tross for høy spenning blant de faste medlemmene i Sikkerhetsrådet, klarte Sverige blant annet å få gjennom vedtak om humanitær tilgang i Syria.

Her kan du se streamingen fra møtet i Sikkerhetsrådet hvor dette vedtaket ble vedtatt: 

Her kan du se flere opptak fra møtene. 

Vedtaket var overraskende fordi situasjonen i Syria har vært helt fastlåst i Sikkerhetsrådet. Spenningen mellom ulike parter i konflikten eksisterer både innenfor og utenfor Sikkerhetsrådets vegger. I utgangspunktet er det vanskelig å påvirke langvarige internasjonale konflikter, men det ville nok vært enda vanskeligere uten en diskusjonsplattform. I Sikkerhetsrådet er de mektige landene nødt til å høre alles argumenter, og noen ganger kan valgte medlemmer få gjennomslag for sine forslag og synspunkter. De valgte medlemmenes innsats i Syria-saken viser at man kan få økt innflytelse i utformingen av internasjonal politikk, selv i de vanskeligste sakene.

 

• Les også: Hvorfor er det krig i Syria? 

Hvilken rolle kan Norge spille?

Norge har en historie i Sikkerhetsrådet, og har vært en langvarig politisk og økonomisk partner i FN. FNs første generalsekretær var nordmannen Trygve Lie. Han etablerte FN i New York og sørget for at salen hvor Sikkerhetsrådet møtes, ble designet av norske kunstnere. Norge har også vært medlem av rådet fire ganger – forrige gang i 2001-2002. I 2018 lanserte Norge sitt kandidatur til Sikkerhetsrådet, i konkurranse med Canada og Irland om to vestlige plasser. Om Norge blir valgt til å sitte ved det kjente hestesko-bordet i juni 2020, er det da 20 år siden sist.

Norge er et lite land hvis man regner etter størrelse og befolkning, men Norge har andre ressurser som gjør at vi kan få en mer innflytelsesrik rolle i Sikkerhetsrådet enn størrelsen skulle tilsi. Innenfor havrett, bistandspolitikk og fred- og forsoningspolitikk er Norge en større aktør enn mange større land. Norge har også et stort utenriksapparat med diplomater over hele verden, og solid kompetanse om FN-systemet. Dette innebærer at Norge kommer inn i Sikkerhetsrådet med stor kunnskap, og kan ta rollen som ekspert på flere områder og fremme åpenhet og effektivitet.

• Les kronikk: Tre grunner til at Norge bør med i FNs sikkerhetsråd
• Les også: Kan Norge skape fred?

Små land som Norge kan ofte ta en meklerrolle i Sikkerhetsrådet. Norge har en fordel ved at store deler av utenrikspolitikken og verdiene overlapper med FNs verdier og mål, og Norge vil derfor bli oppfattet som et upartisk land uten bakenforliggende interesser. Dette gjør det lettere å bygge bro i vanskelige saker.

Gjennom et medlemskap i Sikkerhetsrådet kan Norge bidra til å rette oppmerksomheten til Norden og Europa. Norge har en viktig plass i NATO, men er ikke medlem av EU. Norge kan derfor ofte oppfattes som et land med en uavhengig stemme.

Avveining mellom ressursbruk og muligheter

FN er ikke perfekt, men det er det eneste forumet hvor alle verdens land er medlem. Det er derfor vanskelig å se et bedre alternativ enn Sikkerhetsrådet for ivaretakelse av internasjonal fred og sikkerhet, til tross for svakheter ved rådet og flere utfordringer ved et eventuelt medlemskap. En tradisjonell maktfordeling og uformelle prosesser gjør det vanskelig for valgte medlemmer å oppnå innflytelse og endring. Dette kan tale for at Norges ressurser kan benyttes bedre andre steder i utenrikspolitikken.

Men hvis Norge bruker sitt eventuelle medlemskap i Sikkerhetsrådet smart, og klarer å ta en sentral rolle i gruppen med de valgte medlemmene, kan man likevel oppnå mye gjennom et toårig medlemskap. I tillegg er det interessant å komme inn som valgt medlem i Sikkerhetsrådet på et tidspunkt hvor gruppen med valgte medlemmer er aktive og jobber sammen for muligheter til påvirkning. Valgte medlemmer kan oppnå både økt status, større nettverk og innflytelse i viktige saker. Det viktigste argumentet for et medlemskap, er nok likevel ansvaret med å støtte og utvikle FN-systemet. Dagens politiske situasjon krever at land tar ansvar for å forbedre arbeidet i Sikkerhetsrådet og det internasjonale samarbeidet mellom stater. Her kan og bør Norge ta et ansvar.