• Hva er folkerettens hovedregler for militære operasjoner på fremmed jord?
• Hva ligger til grunn for det norske militære nærværet i Irak fra 2015?
• Hvordan står dette nærværet seg mot folkerettens regler for bruk av militære maktmidler?
• Hvilke folkerettslige utfordringer står nærværet overfor?

De norske militære skal støtte irakiske sentrale og regionale myndigheter i å gjenerobre territorium fra Islamsk Stat (IS), som i 2015 kontrollerte ca. 1/3 av Irak. Norsk deltakelse er en del av en løst ledet amerikansk koalisjon med mål å «knuse» IS.

Det norske nærværet i Irak representerer et brudd med tradisjonen for norske militære operasjoner i utlandet etter år 2000. Nærværet reiser dessuten iallfall tre utfordringer: uklarhet om hva som er oppdraget, utilstrekkelig rettssikkerhet for soldatene, og spørsmål om soldatene dermed kan utføre sine oppgaver så effektivt som forutsatt.

Folkeretten: skranker for bruk av militær makt i andre land

En sentral internasjonal avtale – FN-paktens artikkel 2(4),  Ikke-innblandingsprinsippet  som er en «hjørnestein i FN-pakten» – og  Folkerett  sedvane forbyr bruk av militær makt i mellomstatlige forhold (maktforbudet). Også trusler om slik maktbruk er forbudt.

Militær maktbruk på annen stats territorium krenker prinsippet om at enhver stat er suveren på eget territorium.  Folkerett før og under krig  gjelder også maktbruk som retter seg mot ikke-statlige aktører på territoriet til en annen stat. Maktforbudet har imidlertid to unntak som kan gjøre militær maktbruk i andre land lovlig: Kap. VII-mandat og selvforsvar. I tillegg kan en annen stat være invitert av styresmaktene i et land til å operere militært i dette landet. Det står enhver suveren regjering fritt å gjøre.

Kapittel VII-mandat

Ett unntak fra maktforbudet er militære operasjoner vedtatt av Sikkerhetsrådet i  FN - De forente nasjoner . Sikkerhetsrådet kan autorisere (gi rett til) militær maktbruk under kapittel VII i FN-pakten  dersom det foreligger en trussel mot fred, et brudd på freden eller en aggresjonshandling (paktens artikkel 39).

I tillegg kan en resolusjon klargjøre lovligheten til en pågående militæroperasjon det er invitert til. I 2015 mistet presidenten i Jemen kontrollen over hovedstaden og statsbærende institusjoner. Han inviterte da en gruppe stater ledet av Saudi-Arabia til å hjelpe til med å slå opprørerne ned. Etter hvert bekreftet  Sikkerhetsrådet i FN  at presidenten hadde kompetanse – sto sterkt nok – til slik invitasjon. Resolusjoner som bekrefter lovligheten av pågående maktbruk, endrer ikke det folkerettslige grunnlaget. Operasjonen i Jemen er basert på invitasjon og ikke på mandat fra Sikkerhetsrådet.

En beslektet klargjøring av lovlighet finnes i Sikkerhetsrådets oppfordring fra november 2015 om adgang til å benytte «alle nødvendige virkemidler» mot grupper i IS-kontrollerte områder i Syria og Irak for å hindre terrorisme.

Kapittel VII-mandat setter likevel klare folkerettslige skranker for maktbruken. Operasjonene må utføres innenfor rammene av mandatet. Et kapittel VII-mandat autoriserer bruk av alle nødvendige midler for å oppnå formålet, men heller ikke mer.

Maktbruken må dessuten være proporsjonal med maktbrukens formål. Militære operasjoner for formål som ligger utenfor mandatet eller som er uproporsjonale med maktbrukens formål, representerer et brudd med maktforbudet. I Libya i 2011 var det ikke en del av mandatet å fjerne Gaddafi-styret (regimeendring).

En stat kan ikke påberope seg rett til selvforsvar mot militære operasjoner som skjer ut fra et mandat fra Sikkerhetsrådet. Lovligheten av operasjonene i Syria har gjentatte ganger blitt bestridt av Assad-regimet. Når resolusjon 2249 bekrefter lovligheten av disse, kan Assad ikke hevde at operasjonene er aggresjonshandlinger som utløser syrisk rett til selvforsvar. Sikkerhetsrådet har dermed slått fast at selvforsvar mot IS (og visse andre ikke-statlige grupper) i Syria (men også i Irak) ikke er folkerettsstridig.

Retten til selvforsvar

Det andre unntaket fra maktforbudet er adgang til militære operasjoner for nasjonalt selvforsvar (FN-paktens artikkel 51). Et land har altså rett til – individuelt/alene eller kollektivt/sammen med andre stater – å forsvare seg mot folkerettsstridige angrep. Andre stater kan da bistå i selvforsvaret. Selvforsvarsretten utløses ved et «væpnet angrep». De fleste stater og folkerettsjurister har tolket dette unntaket strengt.  Ved kollektivt selvforsvar ber et land som har individuell selvforsvarsrett, om hjelp fra andre stater.

Selvforsvar utenfor eget territorium vil ikke gi de andre FN-landene pålegg om samarbeid fra andre stater slik som et kapittel VII-mandat. Andre stater kan da ta stilling for eller imot maktbruken eller påberope seg nøytralitet. Dersom selvforsvarsretten blir bekreftet av Sikkerhetsrådet, må de likevel rette seg.

Også i selvforsvar må militære operasjoner være nødvendige (for forsvar) og proporsjonale. Det vil si at operasjonenes skader (skaleringen) må stå i forhold til formålet for angrepet. Da Israel angrep Libanon etter angrep fra Hizbollah mot israelsk territorium og et påfølgende bakholdsangrep i Libanon i 2006, var operasjonen i tråd med Israels selvforsvarsrett. Formålet var å hindre tilsvarende framtidige angrep. Men omfanget på Israels svar ble av mange, som Frankrike, Russland, EU og USA, kritisert for å være uproporsjonalt med dette formålet – og derfor folkerettsstridig.

Selvforsvarsreglene i artikkel 51 gjelder ikke for en statsmakt som utøver myndighet på eget territorium, f.eks. opprettholder eller gjenoppretter ro og orden. Irakiske myndigheter kan ikke påberope seg selvforsvar mot irakiske IS i Irak. Her er det statsmaktens rett til myndighetsutøvelse som er den folkerettslige knaggen. Folkeretten gir ikke en statsmakt «rett» til å krige mot egen befolkning når krigføringen er basert på argumenter om selvforsvar. Denne typen selvforsvarsrett gjelder heller ikke på okkupert territorium. Regler og skranker for hva en okkupasjonsmakt kan tillate seg av maktbruk, skiller seg både fra selvforsvar mot ytre fiender og fra reglene om maktutøvelse i eget land.

Situasjonen i og rundt Syria og mangel på kapittel VII-mandat (jf bruken av vetorett) har ført til en rekke anførsler om selvforsvar for andre staters militære maktbruk på syrisk jord: Amerikanske luftangrep mot syrisk territorium startet 22. september 2014. USA har anført flere ulike selvforsvarshjemler for sine operasjoner på syrisk jord: Selvforsvar mot IS, kollektivt selvforsvar for å ivareta selvforsvarsretten til Syrias naboland, selvforsvar mot en ikke-statlig gruppe og forsvar av USAs allierte grupper (opprørere) på bakken i Syria. 

Selvforsvarsretten er det mest uklare av hjemmelsgrunnlagene for maktbruk. Kjernen består av en grunnleggende rett til selvopprettholdelse. Imidlertid vil de aller fleste militære operasjoner kunne presenteres som en versjon av selvforsvar. Derfor har folkeretten alltid søkt snevre rammer for dette unntaket fra maktforbudet. Retten til selvforsvar synes imidlertid å ha blitt tolket noe utvidende siden 2001. Situasjonen i Syria og Irak synes dertil å presse statenes praksis rundt selvforsvarsretten enda noen hakk lenger.

Invitasjon til militær bistand

En tredje folkerettslig hjemmel for militær maktbruk på fremmed jord består i invitasjon eller samtykke fra statlige myndigheter i et annet land. Disse myndighetene inviterer da en eller flere andre stater til å hjelpe dem med å opprettholde eller gjenvinne orden internt, i praksis til å beholde statsmakten, forsvare territoriet eller å forhindre at territoriet blir utnyttet av ikke-statlige aktører til voldsbruk som kan true nasjonal eller internasjonal sikkerhet. 
Dette rettsgrunnlaget er ikke noe unntak fra maktforbudet i FN-pakten. Slike militæroperasjoner har bakgrunn i suvereniteten til den statsmakten som inviterer. Dermed strider de ikke mot maktforbudet.

Statlige myndigheter kan invitere andre stater eller ikke-statlige organisasjoner til å assistere dem med maktbruk på eget territorium. Assad-regimet, som altså er styresmakter i Syria, kan invitere andre stater som Iran og ikke-statlige aktører som libanesiske Hizbollah til å assistere syriske myndigheter med maktbruk på syrisk territorium. Også russiske soldater i Syria er invitert av Assad-regimet.

Dersom maktbruk etter invitasjon strekker seg utenfor den inviterende stat og over på en annen suveren stats territorium, krever maktforbudet imidlertid vedtak i Sikkerhetsrådet. Irakiske styrker eller andre staters væpnede styrker på invitasjon fra Irak kan ikke uten videre bruke militærmakt mot IS på syrisk side av grensen. Det krever et annet folkerettslig grunnlag.

Sikkerhetsrådsresolusjon 2249 gir en slags «kappe av folkerettslig lovlighet» til ulike typer militære operasjoner i Syria og Irak.

En invitasjon må være klart uttrykt. Det kan ikke forutsettes at staten ville ha samtykket «dersom den hadde blitt spurt». Andre stater kan også betvile hvor reelt et samtykke er. I tillegg må invitasjon komme fra myndigheter som (fortsatt) står sterkt nok til å kunne invitere, bl.a. fortsatt råder over sentrale statsbærende institusjoner.

Sikkerhetsrådet kan bekrefte hvorvidt styresmaktene i et land har evne til invitasjon, som i Jemen, eller det kan avskjære slik rett. Da Sikkerhetsrådet anerkjente opposisjonen i Libya som «den legitime representant for det libyske folk» i 2011, kunne libyske styresmakter ikke lenger invitere andre til å hjelpe seg.

Dersom maktbruken til en invitert stat (sendestaten) skulle gå ut over samtykket, er maktbruken folkerettsstridig. Kan den karakteriseres som et væpnet angrep, utløser den sågar samtykkestatens rett til selvforsvar mot sendestaten (artkl. 51).

Formålet med invitasjon vil avhenge av hva en inviterende styresmakt ønsker, eller avtalen mellom denne og sendestaten. Slike avtaler har normalt form av avtaler om styrkers rettslige status (SOFA). De klarlegger formålet med det militære bidraget, og de gir militært personell strafferettslig immunitet for sitt nærvær og for handlinger som faller inn under oppdraget. Det gir synlighet og klarhet (notoritet) utad. Og det gir sikkerhet for soldatene og forutsigbarhet innad.

Regler for selve maktbruken

Selv om rettsgrunnlaget for en operasjon er i orden, kan folkerettsbrudd likevel oppstå som følge av måten operasjonene gjennomføres på. Maktbruken må foregå innenfor hjemmelens rammer. Dessuten: Foregår en militæroperasjon i tråd med folkerettens regler for krigføring – blant annet om beskyttelse av krigens ofre og forbud mot å bruke regler som forbyr visse typer våpen?

Det finnes fire ulike regelsett i folkeretten som setter alminnelige skranker for ulike typer militære operasjoner, regler for:

• mellomstatlig konflikt
• okkupasjon,
• ikke-mellomstatlig konflikt,
• for militære operasjoner i situasjoner under terskelen for væpnet konflikt

Den første situasjonen reguleres primært av humanitærretten ( Genèvekonvensjonene og Haagkonvensjonene), den siste av  Menneskerettigheter - menneskerettar . Okkupasjon og ikke-internasjonale konflikter reguleres i utstrakt grad av både humanitærretten og menneskerettighetene, men på ulikt vis.

På et par vesentlige punkter skiller disse regelsettene seg fra hverandre, og pålegger ulike rettigheter og plikter. Dermed kan maktbruk som er lovlig under ett regelverk være folkerettsbrudd under et annet. Bruk av ekspanderende kuler eller tåregass er for eksempel tillatt ved rettshåndhevelse internt i et land, men dersom disse midlene benyttes i strid, vil det klassifiseres som krigsforbrytelser. Personer som har begått krigsforbrytelser, må enten straffeforfølges av egne myndigheter eller utleveres til stater eller domstoler i utlandet med rett til å straffeforfølge dem. Videre er grensedragningen mellom militære mål og sivile klarere under de to første  regelsettene enn i ikke-internasjonale konflikter/borgerkriger.

Etter invitasjon – Norge er i Irak

Sommeren 2014  Midtøsten: En ny maktfaktor – Den islamske staten  IS viktige strategiske områder i nordvest i Irak. De erklærte et islamsk kalifat og begikk massive krigsforbrytelser mot irakiske soldater og religiøse minoriteter, blant annet den såkalte Camp Speicher-massakren. Der ble over 1500 avvæpnede irakiske sjiamuslimske kadetter og soldater henrettet av IS i løpet av en ettermiddag. Overgrep mot den kurdiske jezidi-minoriteten fikk mye oppmerksomhet sensommeren 2014, med handlinger som ifølge flere kan være folkemord.

Høsten 2014 vedtok norske myndigheter å sende militære styrker til militær rådgivning og opplæring i Irak. Norge bidrar nå militært til å bekjempe IS. Oppdraget skal «medvirke til å sette de irakiske styrkene bedre i stand til å møte trusselen fra ISIL». Norsk personell skal ikke delta i militære operasjoner, men være en del av det militære støtteapparatet til irakiske sikkerhetsstyrker.

Det foreligger ikke noe kapittel VII-mandat fra Sikkerhetsrådet som gir rett til norsk militært nærvær i Irak. Etter at IS erobret deler av fire irakiske provinser og erklærte en islamsk stat på irakisk og syrisk territorium i juni 2014, fastslo Sikkerhetsrådet i august 2014 at IS var en trussel mot Syria, Irak, Midtøsten og mot internasjonal fred og sikkerhet. Men Sikkerhetsrådet har ikke vedtatt rett til maktbruk under kapittel VII i forlengelsen av dette, selv om Sikkerhetsrådet enstemmig har fordømt IS’ framferd.

Sikkerhetsrådet vedtok 24. september 2014 under kapittel VII å pålegge stater å bekjempe  Fremmedkrigere fra Russland og Sentral-Asia: hvem, hva, hvorfor?  (res. 2178). Men det ga ikke grønt lys for maktbruk mot IS. Den løst organiserte amerikanske operasjonen er i hovedsak basert på argumenter om selvforsvar (se over) overfor en alvorlig trussel mot internasjonal sikkerhet. Det har Sikkerhetsrådet konstatert at IS er. Dermed har det klargjort at stater kan påberope seg selvforsvarsrett selv om IS er en ikke-statlig aktør.

Norge har imidlertid ikke anført selvforsvar for vårt nærvær i Irak.  Kollektiv sikkerhet og kollektivt forsvar  er avledet av selvforsvarsretten til land som er under angrep og som ber om hjelp. Norge hjelper Irak (primært) mot irakere i Irak. Norge kan ikke hevde å hjelpe Irak til selvforsvar i Irak ettersom folkeretten ikke inneholder noen selvforsvarsregel for maktutøvelse på eget territorium. Irakiske myndigheter kan derimot anføre selvforsvar for operasjoner på syrisk side av grensen, hvor Norge eventuelt kan bistå basert på kollektivt selvforsvar, men da altså på vegne av Bagdad. Norske myndigheter kan altså begrunne nærværet i Irak med at de er der for å hjelpe regimet til å beholde statsmakten. Operasjoner i Syria vil ha samme begrunnelse.

Med resolusjon 2249 i ryggen kan utenforstående stater gjennomføre militære operasjoner på syrisk og irakisk territorium. Den klargjør at maktmidler kan benyttes for å hindre terrorangrep fra IS (og visse andre grupper) fra det området som IS kontrollerer i Syria og Irak. Resolusjonen er ikke en FN-fullmakt til å operere militært på syrisk eller irakisk territorium uten å koordinere med styresmaktene i Bagdad og Damaskus. Irakiske myndigheter er fortsatt i førersetet for operasjonene i Irak.

Sikkerhetsrådet i FN  bekreftet invitasjonen og dermed også irakiske myndigheters kompetanse til invitasjon. Irak kunne trenge slik bekreftelse slik situasjonen var i Irak sommeren 2014. Da gikk nemlig det irakiske sikkerhetsapparatet opp i limingen i Nord-Irak i møtet med et framrykkende IS. I tillegg inntok kurdiske styrker fra Erbil mange omstridte og strategisk viktige steder. Da invitasjonen kom, kontrollerte Bagdad i praksis under 40 % av landområdet. Sikkerhetsrådet stadfestet at irakiske sentralmyndigheter like fullt bevarte retten til invitasjon.

Irakiske myndigheter kan sette vilkår for maktbruken til de inviterte, eller tilbakekalle samtykket når som helst. Allerede i oktober 2014 uttrykte irakiske myndigheter at brevet til Sikkerhetsrådet i september hadde begrensninger. «Vi ba om hjelp, men det gjaldt luftmakt». Bagdad ga blant annet beskjed om at arabiske naboland (les: sunnimuslimske) ikke var ønsket på bakken i Irak.

I august 2015 ba irakiske styresmakter Sikkerhetsrådet om at også tyrkiske soldater måtte forlate Irak, et krav Irak fremmet gjentatte ganger høsten 2015. Irakerne anser ikke bakkestyrker fra land i regionen å være omfattet av anmodningen til Sikkerhetsrådet.

Utenfor dette kravet står nabolandet Iran, som har en separat forsvarsavtale med Irak. Den gir iranske soldater rett til å operere på irakisk jord. Iran har også foretatt luftangrep mot IS i Irak fra desember 2014 uavhengig av den internasjonale koalisjonen. Det nære militære samarbeidet mellom Irak og Iran gjør at Iran har et annet og bredere mandat for sitt nærvær i Irak.

Det er altså ikke innlysende at norske militære i Irak omfattes av invitasjonen Irak overleverte FNs sikkerhetsråd i september 2014. Anmodningen omfatter ifølge irakiske myndigheter kun luftmakt. Men det er ikke luftmakt norske soldater i Irak driver med. Hjemmelen for det norske militære nærværet i Bagdad er invitasjon, etter Norges syn. Hva denne invitasjonen innebærer, er høyst uklart. Norske soldater er invitert til Irak for å delta i en luftoffensiv mot IS, en luftoffensiv som de altså ikke deltar i.

Skranker ved hjemmelsgrunnlaget

Som for den norske operasjonen i Irak i 2003–2005 ble det heller ikke i 2014 satt noen særnorske begrensninger på den militære deltakelsen – bortsett fra at «norske styrker ikke skal delta i direkte kamphandlinger».

Det er imidlertid stor forskjell mellom Norges Irak-operasjoner i 2003–2005 og i 2015. I 2003–2005 forelå en klarere organisering og et mye tydeligere rettsgrunnlag (se under). Når det folkerettslige grunnlaget for militært nærvær i et fremmed land er svakt, uklart eller omstridt, blir det desto viktigere med klare avtaler som regulerer oppdragets art og soldatenes situasjon.

Invitasjon som rettsgrunnlag reguleres vanligvis nærmere av en forsvarsavtale. USA har en politisk avtale, og Iran har en forsvarsavtale med Irak. Det har ikke Norge.

ALMINNELIGE REGLER: Om rettsgrunnlaget og oppdragets art er noe uklart, kommer folkerettens alminnelige regler til anvendelse. Irakiske myndigheter har siden sommeren 2013 vært involvert i en borgerkrigslignende tilstand mot sunnimuslimske områder, altså de samme områdene hvor IS etter hvert tok kontroll.

Betegnelsen «ikke-internasjonal konflikt» er ikke begrenset til væpnede konflikter som foregår kun på ett lands territorium. Kampen mot IS strekker seg over to land, og involverer mer enn 60 nasjoner på en side og en ikke-statlig aktør på den andre.

Irak befinner seg i dag verken i en situasjon med okkupasjon eller i en internasjonal væpnet konflikt. Her gjelder reglene for et lands suverene rettshåndhevelse og interne væpnede konflikter.

Dette innebærer at det er humanitærrettens regler for ikke-internasjonale væpnede konflikter som gjelder for norske soldater i den grad de har en militær funksjon linket til en av partene i konflikten.

Norge i Irak: Tre utfordringer

Etter årtusenskiftet har norske soldater vært involvert i flere militære operasjoner på fremmed jord. Mange av dem har ikke vært FN-operasjoner i betydningen fredsbevarende operasjoner (inn etter at våpenhvileavtale foreligger) under FN-mandat – Afghanistan (2001–2016), Irak (2003–2005) og Libya (2011). Alle tre operasjonene ble satt i gang etter mandat fra Sikkerhetsrådet.

Etter år 2000 har Norge hatt klare hjemler for sine militære utenlandsoperasjoner. Men Norges militære bidrag i Irak fra 2015 representerer noe nytt. Den folkerettslige ryggdekningen for Norge synes ikke omstridt, siden irakiske myndigheter ikke anser norske soldater for å være fiendtlige soldater, slik de gjør med visse andre av koalisjonens land. Likefullt framstår invitasjonen som mangelfull. Den gir ikke klarhet (notoritet) rundt bidragets formål eller rammer rundt virksomheten til norske soldater i Irak i 2015.

Ved invitasjon til assistanse låner vi militære kapasiteter bort til en annen stat. En mottakerstat vil normalt ha andre motiver og interesser enn våre. Og den vil sannsynligvis være involvert i maktkamper og strid som er Norge uvedkommende, men der vi likevel kan bli trukket med. Følgelig er det viktig med klare rammer for slikt utlån. Det noe ulne folkerettslige grunnlaget for Norges militære bidrag i Irak representerer derfor utfordringer på tre plan:

1Rundt notoritet – det er vanskelig å påvise formål, dokumentere eller kontrollere hvem som har gjort hva og når. Det foreligger verken et FN-mandat eller en selvforsvarshjemmel for bidraget. Ingen forsvarsavtale eller SOFA (avtaler om styrkers rettslige status- status of forces agreements, SOFA) er framforhandlet som kan klargjøre oppdragets formål.

Hvorfor har Norge sendt soldater til Irak? På hjemmebane kan det være viktig å klargjøre hva norske soldater gjør i land langt borte, blant annet sammen med noe atypiske, kanskje tvilsomme, samarbeidspartnere. Overfor andre land kan det være riktig å klargjøre hvorfor soldater er sendt til Bagdad for å hjelpe en koalisjon som samarbeider nært militært med Teheran, Damaskus og Russland. Dessuten: Kan soldater vi trener i Bagdad, ønske å bruke sine nye militære ferdigheter til å sloss mot soldater vi trener i Erbil?

2 Norske soldaters rettssikkerhet. Norske soldater i Irak er såkalt administrativt ansatte ved en diplomatisk post (ambassade) Norge ikke har. Avtalen mellom Norge og Irak er lite spesifikk. Diplomatisk immunit¬et innbefatter ikke rett til engasjement i militær aktivitet, det soldatene i praksis bedriver. Norske soldaters rettsbeskyttelse i Irak stemmer lite med de oppgavene de har eller det konfliktlandskapet de opererer i.

3 Operasjonens effektivitet. Hvor effektivt kan norske soldater utføre sitt oppdrag når de skal assistere sikkerhetsstyrker som etter sigende har vært involvert i mange og alvorlige folkerettsbrudd? Hvor effektivt kan de operere i et av verdens mest korrupte land, som attpåtil sliter med store disiplinære utfordringer i sikkerhetsapparatet?

Et lite land som Norge vil alltid ha en strategisk interesse i at folkeretten respekteres. Da er det viktig at militær maktbruk i utenlandsoperasjoner framstår – hjemme og ute – som påregnelig, forutsigbar og sågar prinsipiell.