• Hva har Utenriksdepartementet lært av tsunamien i 2004?
• Bør statsministeren komme på banen i vanskelige konsulærsaker? Og hvis ja – når?
• Hvorfor setter ikke Norge inn enda tyngre «skyts» i Kongo-saken?
• Skal Norge fortsette med bistand og politisk kontakt med Kongo når landet ikke viser vilje til samarbeid?

Tjostolv Molands tragiske dødsfall i fengselet i Kinshasa, Kongo, førte igjen til at kritiske blikk ble rettet mot det norske utenriksdepartementet (UD) og regjeringens arbeid for å hjelpe nordmenn i utlandet  (konsulær bistand). Den nye regjeringens initiativ ved å engasjere den diplomatiske tungvekteren Kai Eide i arbeidet for å få frigjort Joshua French har stilnet kritikerne for en stund.

Dersom styresmaktene lykkes med å få French ut av kongolesisk fengsel og hjem til Norge, vil offentlighetens inntrykk  av myndighetenes håndtering av denne saken bli mer positivt. Men det endrer ikke helhetsbildet, her som i lignende saker, at mange nordmenn tilsynelatende har skyhøye forventninger.  Det kan ofte se ut som at folk forventer at nærmest alt annet skal legges til side for å redde norske borgere ut av ulike krisesituasjoner.

Mangfold av saker fra mange land

Kongo-saken føyer seg inn i rekken av utfordringer norske myndigheter må håndtere hver eneste dag. Det er en enorm spennvidde i de ulike sakene som ender på bordet til Utenriksdepartementets krisedesk. De fleste er av det mer hverdagslige slaget: Interrailere blir frastjålet pass og verdisaker, nordmenn havner i fengsel etter slagsmål, tyverier eller andre forseelser, og eldre fastboende i utlandet går bort og familien trenger hjelp til å ordne transport hjem og dekke øvrige behov. Det er også mange tragiske saker  knyttet til selvmord eller uavklarte dødsfall som av gode grunner går under medias radar, men som gjerne krever mye kapasitet og innsats fra utenrikstjenesten og ambassadeansatte på det aktuelle stedet.

Det er viktig å forstå drivkreftene bak de økte forventningene fra nordmenn på reisefot. Individualisering og globaliseringen går opp i en høyere enhet: Stadig flere nordmenn er på reisefot, og reisene går til stadig mer eksotiske og risikable steder. Noen nordmenn oppholder seg også mye lenger i utlandet enn tidligere. Norske selskaper utestasjonerer folk i sine underselskaper i en rekke land, og andre er på langvarige tjenesteoppdrag. Studenter reiser ikke lenger «bare» til Storbritannia, USA og Tyskland, men også til Mexico, Brasil og Indonesia. Dette er land med mer kriminalitet og mer irregulær atferd i trafikken, og derfra etterspør norske borgere oftere hjelp fra norske myndigheter.

Bølgen av nordmenn som bosetter seg mer eller mindre fast i utlandet, er en del av samme bildet, enten de flytter til Spania og Frankrike eller til Thailand og Brasil. Ekteskap på tvers av landegrenser og innvandrere som besøker sine opprinnelige hjemland, bidrar i sin tur til økning i antallet norske borgere som reiser til land med større sikkerhetsrisiko enn vi er vant med i Norge.

Kommunikasjonsrevolusjonen

Det er langt mer enn veksten i antallet utenlandsreiser, og især reiser til politisk ustabile regioner, som gjør det nødvendig med mer inngripen og engasjement fra norske myndigheter når uhell inntreffer. Moderne kommunikasjon gir ubegrensete muligheter for kontakt med norske myndigheter straks noe går galt.

Media elsker å kunne rapportere  om nordmenn i trøbbel i utlandet. Påstander om manglende hjelp fra myndighetene gir garantert oppslag og store overskrifter. Riktignok begynner det også å komme fram kritiske røster mot medias ukritiske bruk av forstørrelsesglass på nordmenns problemer i utlandet. Men journalister jager fortsatt ofte i flokk når større saker er under oppseiling.

Medias hardkjør kan ha sammenheng med  politikernes jakt på vinnersaker og kamp om offentlighetens oppmerksomhet. Deres ønske om å framstå med mot og handlekraft for åpen scene øker synligheten til nordmenn i nød. Trolig øker disse sakene også forventningene til offentlig service overfor nordmenn på reise. Slik får vi raskt en forventningsspiral med stadig lavere terskel fra flere nordmenn med stadig mer kreative krav om hjelp fra norske myndigheter.

Sett fra India og Kongo: «følsomme» saker

I boka «Hva Norge kan være i verden» (Cappelen Damm 2013) skrev NUPI-forsker Henrik Thune  og jeg om hvordan globaliseringen «individualiserer» og øker aktørmangfold og kompleksitet i utenrikspolitikken. Vi skriver om hvordan en barnevernssak  med en indisk familie i Stavanger i 2011 (da to barn ble satt i et beredskapshjem på grunn av mistanke om barnemishandling) ble et akutt omdømmeproblem for Norge i India.

Omtalen hadde potensielt negative konsekvenser for store norske selskaper. Innenrikspolitikk ble utenrikspolitikk  – det som tilsynelatende «bare» var en innenriks forvaltningssak hos en saksbehandler ved barnevernet i Stavanger kom til å påvirke forholdet mellom to land, og fikk stor utenrikspolitisk betydning. Verken utenriksministeren eller Norges ambassadør i India kunne da gjøre noe fra eller til.

Sprengkraften i slike saker illustreres i øyeblikket (januar 2014) av en storpolitisk konflikt mellom India og USA. Den ble utløst da amerikanske myndigheter i desember 2013 arresterte en indisk ansatt ved det indiske generalkonsulatet (en slags miniambassade) i New York. Hun var mistenkt for dårlig behandling av en barnepike. Saken har skapt sterke anti-amerikanske bølger i India, og tidlig i januar 2014 utsatte energiministeren i USA en reise til New Dehli på ubestemt tid som følge av konflikten.

Den lange rekken av krevende «konsulærsaker » inngår i dette større bildet av globalisering og individualisering: Moland og French i Kongo, Marte Dalelv i Dubai , Martine Vik Magnussen-saken i London/Jemen, havarerte klatrere i Himalaya og bortførte journalister i Afghanistan, Jemen og Syria. Dette er krevende saker av mange grunner. Ikke minst ser vi at globalisering og maktforskyvning bort fra Vesten gjør en rekke sårbare stater ekstra allergiske mot følelsen av å bli belært og overkjørt av vestlige land.

Indias reaksjoner (jf. foran) mot henholdsvis barnevernet i Stavanger og bydelspolitiet i New York er gode illustrasjoner. Selv om India er en kommende supermakt, er landet også et sårbart demokrati med fortsatt latente mindreverdskomplekser overfor Vesten. Behovet for å bevise uavhengighet og tyngde overfor vestlige land er imidlertid på mange måter tyngre jo svakere og mer sårbart et lands regime er. En kongolesisk politiker som tilsynelatende lar seg overkjøre av tidligere koloniherrer fra Belgia og Frankrike, eller fra en ministat i Europas periferi, ligger dårlig an i offentligheten i Kongo.

Dette er krevende spørsmål å håndtere. På den ene siden er det liten tvil om at rettssikkerheten i Kongo har store svakheter sett med norske øyne. Derfor kan det for oss i Norge være gode argumenter for å flytte rettssaken mot French fra Kongo til Norge – uavhengig av om French er skyldig i drap i Kongo eller ikke. Men i Kongo – både i regjering og sivilt samfunn − skal det veldig lite til for at slike argumenter oppleves som fornærmelser mot styresmaktene der. Og de trenger all den legitimitet de kan få i en tid med gjenoppbygging etter grusomme borgerkriger.

Fra kongolesisk side kan de norske henvendelsene også oppfattes som dårlig fordekt norsk nasjonalisme og krav om favorisering av norske borgere. I et slikt klima skal det lite til før offensive advokater fløyet inn fra Oslo oppleves som arrogante bedrevitere som ligner mer på tidligere kolonimakters overgripere enn som rettssikkerhetens og fattigmanns forsvarer.

Hvordan bør UD prioritere?

Vi har sett hvordan enkeltskjebner blir storpolitikk for åpen mediescene, og hvordan disse sakene lett overskygger alle andre interesser Norge måtte ha overfor det aktuelle landet. Disse enkeltsakene får enorm medieoppmerksomhet og fordrer massiv innsats fra embetsverk og politikere. Spørsmål om hvordan UD skal prioritere sin innsats for å ivareta norske interesser, er derfor høyst relevant.

Kan det være at politikerne fra Høyre og FrP som inntok Utenriksdepartementet i 2013, har tenkt mer på hvordan Joshua French skal reddes ut av fengsel i Kongo enn på hvordan norske interesser kan følges opp etter gjennombruddet i WTO-forhandlingene i Indonesia i 2013? Med andre ord: Skyves viktige langsiktige interesser til side av mer kortsiktige?

Sett fra ett synspunkt er dette akkurat som det skal være: Det er nettopp når norske borgere havner i (livs-)fare at den ellers ofte anonyme utenrikspolitikken kommer til sin rett og legitimerer sin rolle. Hva skal vi med hundre ambassader og hundrevis av diplomater om de ikke er der for nordmenn i akutte kriser? Var det ikke akkurat dette tsunamikatastrofen i 2004 viste – at Utenriksdepartementet hadde prioritert storpolitikk foran den jevne nordmanns behov for hjelp i den store verden?

Nordmenn i «havsnød»

Få er uenige i at hjelp til nordmenn i utlandet er en viktig del av utenrikspolitikken. Stortingsmelding 12 (2010–11) om bistand til nordmenn i utlandet  viser at UD de siste årene har rustet kraftig opp den konsulære (se fakta) innsatsen. Mer enn 200 årsverk legges nå  hvert år ned i dette arbeidet bare i utenrikstjenesten (andre departementer og etaters innsats kommer i tillegg). Mange ambassader bruker nesten halvparten av tiden sin på nordmenn i «havsnød».

I «Hjemme-UD» jobber mer enn tjue personer fulltid med disse spørsmålene. Nylig ble «UDs operative senter» åpnet. Dit kan norske borgere ringe når som helst på døgnet for å få hjelp med alt fra tyveri og tap av pass til langt mer alvorlige saker. Samtidig gjør den nevnte stortingsmeldingen det klart og tydelig at i det aller vesentligste slutter velferdsstaten ved Norges grenser. Den formidler at personlig ansvar og hjelp til selvhjelp er pilarer for det konsulære arbeidet, og UD investerer mye i å bearbeide (les: redusere) folks forventninger til hva norske borgere kan forvente av service i utlandet. Velferdsstaten slutter ved Norges grenser.

 Andre land tenker likedan. På Heathrow-flyplassen i London legger britisk UD jevnlig ut brosjyrer som presiserer hva myndighetene ikke kan hjelpe deg med når du forlater hjemlandet. Det samme framgår nå tydelig på UDs nettsted (regjeringen.no), og av en egen brosjyre. 

Tilbake til Kongo: Stortingsmelding 12 (2010–11) gjør det klart at dramatiske og livstruende kriminalsaker i land med omdiskutert eller vilkårlig rettssikkerhet skal ha høyeste prioritet. Myndighetene skal gjøre sitt ytterste for å redde liv. De skal spille på hele det utenrikspolitiske apparatet, ikke minst når det kan være gode grunner til å stille spørsmål ved rettssikkerhet og når nordmenn er dømt til døden.

Hvor mye hjelp er nok?

Her vil det alltid være sterke følelser i sving, og det vil være delte meninger om hva som er «nok» eller «tilfredsstillende». Det finnes ingen enkle svar. Men norsk utenrikspolitikk kan lykkes enda bedre i tiden som kommer, dersom alle involverte reflekterer over noen sentrale dilemmaer  på dette feltet:

• Jo fattigere og mer sårbart et land er i vår globaliserte verden, desto mer skeptisk vil man der være når langt rikere og mektigere land søker å diktere løsninger og stille spørsmål ved rettssikkerheten i det aktuelle landet. Kutt i bistand og tilsvarende virkemidler vil ofte virke direkte mot sin hensikt.
• Rettferdighet og likebehandling
   ligger til grunn for norsk politikk på dette som andre områder. Mange opplever det som negativt når millioner av kroner blir brukt på medieomtalte saker, mens ingen hjelper dem som ikke får omtale i media. Rått mediekjør og politisk sensitivitet leder uvegerlig til store forskjeller ulike saker i mellom. Det utfordrer politikkens legitimitet.
• Enhver regjering må balansere krevende konsulærsaker mot andre viktige saker på vegne av Norge og norske borgere. Derfor kan for eksempel krav om at Norge skal kutte i humanitær bistand til land som trenerer «norske» konsulærsaker, framstå som urimelige.

Denne artikkelen har vist at hjelp til nordmenn i utlandet blir et stadig viktigere felt i norsk utenrikspolitikk. Politikerne vet også godt at det er få ting deres popularitet måles sterkere opp mot  enn hvorvidt man klarer å løse saker hvor nordmenn er utsatt for akutt fare. Men nettopp ved å profilere seg på slike saker bidrar politikerne til økende forventninger til hva myndighetene skal hjelpe nordmenn i krise med. Hva hjelper det vel med strenge budskap i turistbrosjyrer dersom politikerne lyser av lyst til å hjelpe?